把握城市化、市场化契机　深化市政公用事业改革

建设部城市建设司司长　李东序

（2004年4月11日 ）

　　非常高兴参加中国市政工程协会第四次会员代表大会。首先，我受部长的委托，向大会的召开表示热烈的祝贺。这次大会是一次很重要的会议，要进行协会换届改选，选举新一届领导班子，可以说是承前启后、继往开来的一次大会。

　　中国市政工程协会从1988年成立以来，已经走过了16年的历程。这16年是中国改革开放飞速发展的16年，也是市政基础设施建设高速发展，工程质量显著提高的一个时期。在这期间，协会在配合建设部制定有关政策、标准，贯彻国家的方针政策，推进市政行业、企业的改革，加强行业培训等方面做了大量卓有成效的工作。为提高市政工程质量，协会开展了市政金杯示范工程评选工作。这个金杯含金量还是比较高的。部领导对金杯奖所产生的示范效应和积极作用，给予了充分的肯定。这是一个非常好的活动，也得到了全行业的认同。另外，协会还在城市污水处理厂的运行管理以及运营方面组织了一些示范交流活动。总之，市政协会的工作开展是积极主动的。应该说，在城建司所联系的11个协会、学会中，市政协会是组织活动比较活跃的，成果比较显著的，在行业里威信比较高，凝聚力比较强的协会之一。我们非常感谢协会配合政府所做的大量工作，也感谢协会在组织、带领全行业贯彻落实党的方针政策方面所做的大量工作。

　　这次会议的代表大部分是市政企业的老总。家宁同志让我把城建司的工作和行业改革、发展的情况给大家讲讲。过去说政府搭台，企业唱戏。由于城建司的工作面很宽，而且要严格控制召开会议，所以现在是协会搭台，城建司来唱戏。下面我就把有些工作方面的思考向同志们做个介绍。总的讲，从市政公用全行业来说，今后10到20年，有两件事情会给行业带来极大的冲击和挑战，这就是城市化的问题和市场化的问题。对此，我们必须保持清醒的头脑，要有充分的思想准备，抓住机遇，应对挑战，加快发展。

　　第一个问题，城市化的问题。

　　城市化的大趋势是不可阻挡的。按照党的十六大提出的全面建设小康社会目标的要求，到2020年我国的城市化水平将达到60～70％。60～70％是一个什么概念呢？现在我国十二亿五千万人口，去年按人口计算城市化水平是40％。到2020年预计人口十五亿左右，而60～70％的人要生活在城市里，或者说他们的整个生活将达到城市居民这样一个水平。这是一个非常大的事情。小康社会的目标要求，不仅仅是城市化的人口水平，主要取决于城市基础设施和公用设施的水平，而且现有的城市还有一个提高生活质量、环境质量的问题。要城市化，首先是城市所提供的基础设施要配套完善，包括道路、桥梁、供水、供气、供热、公交、燃气、污水、垃圾、园林、绿化等等。这就要求，第一要有足够的基础设施；第二这些设施必须是运转良好、效率很高的。这个城市化大发展的趋势，给市政工程企业的发展带来了一个相当大的空间，给市政公用行业带来了一个大的机遇。最近中央领导同志抓拖欠工程款，抓端正城市建设指导思想，担心的是地方政府在推进城市化的过程中头脑发热，会不会急功近利，过快过急。我们最近给部领导提供一些基本意见时反复强调：既要警惕刮风，又要警惕刹车。就是对我国的市政基础设施和公用事业的发展，必须有一个科学的分析判断。我国的基础设施建设经过改革开放20多年，有了长足发展，但是仅仅解决了历史欠帐和基础设施供应不足的问题。尽管有的城市有一些不切实际的行为，干了一些脱离群众的“形象工程”，但是从总体上的判断必须要有清醒的认识。如果仅仅因为几个城市出了问题，就说城市化过热了，该刹车了，那么就会对整个中国经济建设带来不可挽回的消极影响。城市基础设施必须先行，必须适当超前。在这一点上中央、国务院领导是高瞻远瞩的。他们提出应该注意两个方面：既不能一刀切，也不能允许某些地方搞过头。到2020年还有十几年时间，要实现小康，城市化水平必须达到60～70％。三农问题要解决，主要靠城市的繁荣来带动农村的发展。所有这些，给市政行业、企业造成了很好的发展空间。比如现在二十几个城市都争取上地铁、轻轨，铺开摊子的，大约有12个城市，今后10年大约是5千个亿的投资。还有城市污水处理厂，现在我国的污水处理率才40％多，垃圾的集中处理率才50％多。这就是说，今后城市环境基础设施的投资量也是非常大的。这些都是很好的发展空间。市政行业的同志们要树立信心，振奋精神。

　　第二个问题，市场化的问题。

　　建设部2002年12月份下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。十六届三中全会第一次把打破垄断，开放市场，推进市政公用行业市场化写进了党的决定。今年温家宝总理的政府工作报告，也写了要加快市政公用行业市场化进程。市政公用行业要深化改革，不推进市场化不行。改革开放以来市政公用行业的改革应该说有了很好的发展，各地方、各企业做了积极的探索，积累了很多经验，也提供了很好的做法。但是从总体来讲，市政公用行业的改革落后于国家整体的改革步伐。现在全国基本建立了社会主义市场经济体制，十六届三中全会提的是“完善”社会主义市场经济体制，而市政公用行业连“基本建立”都谈不上，所以我们必须加大改革的力度。这里面有我们推进的问题，但是也存在市政公用行业本身特点的因素。因为这个行业涉及到公众利益，涉及到社会安全，所以政府比较谨慎。几年来经过研究，结论就是必须推进市场化。这一条，看准了。一个是中央有要求，要和全国的市场经济体、系相适应，另外就是研究发展中国家、发达国家市政公用行业情况，表明推进市场化是大势所趋。英国搞的私有化；法国搞的特许经营；德国搞的直接管理，委托经营。美国尽管是市场经济最发达的国家，开始也是政府管理，但现在也该卖的卖、该让的让。而智利，东南亚这些国家，由于在发展中缺少资金，开始起步时就采取了市场化运作的方式。比如以BOT等方式吸引社会资本，投到基础设施上来。结合中国的国情研究，市政公用行业目前面对着城市化加速发展的时期。也就是说，城市化到30％以后是一个加速发展的时期；到70％以后是一个比较稳定的发展时期。再有就是人均GDP达到800至1000美元的时候，是整个社会消费结构和经济发展的转折阶段。800至1000美元以前，人的需求主要是解决衣和食的问题，以后则是解决住和行的问题、环境问题和不断增长的物质文化需要问题。而我国目前恰恰是在30％到70％这样一个城市化快速发展时期。GDP去年人均达到1000美元，这是一个非常重要的指标。这些方面决定了城市化快速发展时期，城市基础设施建设和市政公用事业必须有一个较快的发展速度与之相适应，相配套。

　　据统计，目前全国市政基础设施这一块，不包括电力、电信，每年大约是3000多个亿。按照这个发展要求，我想今后10到15年，这个水平每年不得低于4000亿。巨额的城市建设资金从哪里来呢？没地方来。只有打破垄断，开放市场，吸收社会资本，投向市政设施建设。另外，我国的基础设施建设过去由于体制、机制的问题，僵硬、僵化、成本高、效率低、服务质量差，必须引进竞争机制，来提高效率，降低成本。这些都决定了市政公用事业必须市场化。

　　我们为什么不提经营城市呢？为什么不提投融资体制改革呢？为什么不提民营化呢？我们在研究市场化时进行过比较，总结各地经验，尽管有很多好的做法和提法，但就总体而言，还是应该推进市政公用行业市场化。因为投融资体制改革仅仅讲了钱从哪里来的问题，没有解决政府职能转变问题，没有解决企业经营主体问题，没有解决价格问题。经营城市这个问题我们更不能提。中央领导最近明确提出，城市不是企业，政府不是老板。经营城市是什么？主要还是经营资产。经营什么资产？经营土地，经营市政公用事业，卖这个，卖那个，卖到最后呢，土地出问题了。政府就是政府。政府去搞经营，就排斥了其他市场主体；政府去搞经营，谁来监管你呀。所以经营城市不能提。民营化更不能提。十六届三中全会讲了，鼓励非国有资本进入法律没有禁止的领域，同时提出股份制是公有制实现的主要形式，都讲了嘛，为什么非要搞民营化呀？而且市政公用行业还有它的公益性、公众性，有它的特点。我们不能一“化”了之，一“推”了之，也不能一“放”了之。所以还是按照中央的要求，加快推进市政公用行业市场化。市场化给市政公用行业带来了严峻挑战，也带来了发展机遇。对此必须要有清醒的认识和估计，同时努力做到推进市场化，第一要坚定不移，第二要积极稳妥。

　　这里面有什么关系呢，第一个就是打破垄断开放市场，绝不能搞那种市场的分割。搞市场经济，中国有两大问题是最难的，一个是地域分割；一个是部门封锁。这两个问题不解决，中国就不是市场经济。

　　第二个就是建立政府有效监管的体系。市政公用行业的特点是具有自然垄断性，消费者基本上没有选择权。那么政府必须代表社会公众的利益对这个行业进行有效地监管。过去搞什么资质呀，审批呀，现在都不行了。那怎么办，必须搞特许经营。要办好市政公用事业，政府的财力不够，集资又会带来许多问题，那就请社会来办，你政府要做出一定的承诺，因为他的经营是有范围、有限制的，既有时间限制，又有空间要求，所以政府必须作出承诺。同时政府还要进行监管。去年城建司的工作重点是放在打破垄断，开放市场上，今年要放在政府监管上。不监管要出问题的，一旦出问题，老百姓的切身利益受到威胁了，还是要找政府的。在监管方面要搞一些监管体系、监管标准。我们最近准备搞协议合同文本、质量评价体系标准、操作指南等等。

　　第三个是企业改制问题。在推进市场化过程中，国有企业的制度必须改革。经过20多年的改革历程，国企改革积累了丰富的经验，也看到不在制度上改是不行了。最近，我到四川调查，在企业改制中有几个问题，比如地方讲的两个置换的问题，即产权置换、职工身份置换。他们提出，2到3年争取达到70％。我想这个改革应该加快，现在形势很好，政策很充足，如果不抓紧，今后这些政策想充分利用恐怕很困难，但要积极稳妥，不要下指标，不要赶进度。还有两个保障的问题。第一要保证国有资产不流失；第二要保证职工的合法权益不被侵犯，或者说是保障职工的合法利益。只要把职工的合法权益处理好了，改革就会稳定。最后要达到两个目的，第一是解决好地方政府建设资金从哪里来的问题；第二是解决好市政公用行业经营机制的问题。

　　第四个是政府的责任问题。市政公用行业市场化，并不等于降低政府的责任。因为市政公用事业是公共工程、公共产品、公共利益、公共安全，因此政府必须承担起责任来。政府除了监管以外，应该把市政公用行业划一划类，该政府管的一定要管起来。初步设想，市政公用行业四个方面政府要负起责任来：一是园林绿化，包括养护；二是环境卫生保洁，包括公厕；三是市政设施养护，包括管线；四是公共交通的补贴，必须纳入公共财政支出体系，不能推向市场。总之，政府监管有一些政策界限问题，要把它界定好。

　　对于市政公用行业来说，城市化的问题应该说是一个很大的机遇；市场化的问题应该说是一个很大的挑战。机遇、挑战都有，要处理好。我想市政工程这一块已经走上市场了，应该拿到建设市场领域来统一管理。关于养修维护这一部分，要在市政公用行业改革中统一考虑，统筹安排。总的看，市政公用行业前景是非常广阔的。还是那句话：市场化的方向坚定不移，推进工程中要积极稳妥，要把改革中的实践、理论问题和重大问题搞清楚，别忽左忽右，跳来跳去的。也就是在大政策的把握上，尽量把握准一点。希望各地方、各企业多研究，多思考。

　　最后，对协会工作提几点希望。

　　第一，就是希望协会多调查研究，多思考，多给政府部门在制定政策方面提一些好的建议。

　　第二，希望协会切实维护行业的利益。协会要敢讲真话，哪怕是逆耳之言，极端一点的，但只要是真话、实话，能够准确反映问题，就便于政府在工作研究中集思广益。要在大局利益前提下维护行业利益。

　　第三，加强行业信息的沟通交流。协会要多活动，对大家关心的问题多探讨，多交流，多学习。信息交流非常必要，我们已经进入信息化社会，要努力挖掘和畅通全行业的信息沟通渠道。

　　第四，加强协会自身建设，把协会搞得棒棒的，经费足足的，人员精干的，活动效率高高的，使全行业都觉得，中国市政工程协会确实维护了行业的利益，促进了行业得发展。我相信协会在新一届理事会的领导下，一定能够做得更好。

　　谢谢大家。