一、公用事业市场化经营是市场经济的必然要求

    传统上，世界各国的公用事业大都是由政府直接投资，垄断经营的。近20年来，一些国家开始了公用事业民营化进程。法国是世界上最早采用租赁或特许权经营方式选择专业公司经营自来水和污水处理的国家。英国的公用事业原来是皇家经营的，自撒切尔夫人上台后，为了提高公用事业的效率和解决政府的财政需求，走了非国有化的道路，取得了举世公认的成绩，做到了三满意：政府对公用事业的补贴完全取消，税收大幅度增长-政府满意；通过竞争，电费，水价不升反降，服务水平不断提高-用户满意；股价上涨，企业效益提高，职工参股-企业满意。美国多年来也是政府经营公用事业，近年来，自亚特兰大市开始，许多州市实行特许经营，外国公司相继涌入，东南亚和东欧国家纷纷效仿。

    2002年9月，国家计委、建设部、国家环保总局联合发布了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，2002年底建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营城市污水、垃圾处理等公用事业。2003年10月召开的党的十六届三中全会明确提出鼓励、支持和引导非公有制经济发展，要加快推进和完善垄断行业改革，转变政府经济管理职能，深化投资体制改革。这些文件和会议精神为利用市场机制加快城市污水处理等公用事业的发展提供了理论依据和法规保障。各地政府逐步放开市政公用行业的限制，采用BOT、TOT和特许经营等方式吸引民间资本和外资进入，加快了我国市政公用事业的发展。

    公用事业向公众提供的是服务和产品，同其它行业一样，它同样面临着如何降低成本，提高效益的问题。在市场经济的大环境下，市场化经营是最有效率的办法。世界范围的公用事业市场化发展正验证了这一客观规律。市场化经营很大程度上是民营化，所以，世界银行和亚洲开发银行等机构均大力提倡民营化。民营化提供了不断增长的公用事业投资需求与政府有限的财政收入之矛盾难题的解决办法，可明显提升投资的效益，加快污水处理等公用事业的发展速度，同时也为大量的民间资本和国际资本找到了一个合适的投资领域。比如我国城市污水处理领域首例公开招标的BOT项目－广东新会污水处理厂项目通过近两年的建设，现已顺利竣工运行。该项目新会市政府设想了多年，苦于资金不足，一直没有建设。按照1998年做的可研报告，一期8万吨/日的规模，连管网投资合计约1.6亿元。2001年采用BOT方式招标选择了安徽国祯环保节能科技股份有限公司为投资运营商。第一期4万吨/日的规模，建设污水处理厂投资近4000万元，由国祯公司筹资。政府只负责污水管网和征地等配套工程，投资共3600万元，其中1600万元通过收取污水处理费解决，其余2000万元由财政分两年每年投入1000万元，大大减轻了资金压力。而且通过竞争，国祯公司最后中标的污水处理服务费为0.67元/吨，远低于最初估算的1元/吨，财政和居民的支付压力大大减轻。由于政府不直接承担项目建设，消除了项目管理机制上的弊病，避免了由于政府提供的资金不足，或由于管理上和技术上的问题，使将来污水处理厂半开半停，甚至出现厂建成后，管网还没有建设的怪事。

                        二、市场化经营模式下政府的角色与作用

    近年来，公用事业的市场化经营工作在东部地区推广较迅速，但是在最需要资金的西部地区却发展较慢，谈成的项目不多。投资商普遍地反映是因为西部地区思想不够解放，缺乏“志同道合”的地方政府，合作难以成功。东部地区较成功的经验和西部地区的教训都表明了在市场化经营模式下，政府的角色与作用同单一国家投资经营主体下大不相同，尤其需要注意以下几方面的问题。

1、解放思想，既要发挥政府在项目中的主导作用，又要在合同履行时注意同投资商的法律平等地位。

    公用事业引进投资运营商不是政府甩包袱，很多地方政府领导只知道做BOT项目政府不用花钱，但该承担什么责任就不关心了，往往由于政府的这些态度，令投资者最后不得不知难而退。作为公用事业项目，必须达到政府确定的目标和要求，投标人或项目法人必须按政府规定的方式运作，因此在公用事业项目中，政府的主导地位是不容置疑的。但是政府的目标和要求是通过合同来体现和实现的。在合同面前，政府与投资方是平等的。要求投资方承担法律责任，政府也一定要承担相应的法律责任。特别是要充分发挥政府特有的行政优势和地域优势，为项目创造一个良好的环境，诸如征地、管网建设、水电安装等由政府协调才能办好的事情最好由政府负责，可降低投资方风险，从而降低整个项目的成本。如果这些合同约定由政府承担的工作做不好耽误了工期等政府就要承担违约责任。属于资金、生产工艺、工程技术，经营管理方面的风险由投资者承担，但是有些风险如水电费上涨导致成本增加的风险等应由双方分担，而有些风险如在污水处理厂或自来水厂项目中的基本水量风险就应由政府承担，因为投资者是按同政府商定的水量规模来投资建设的，只有这样，才能实现投资者与政府的双赢。

2、政府应认真准备项目的招标文件和合同条款等，给投资者提供一个明确又放心的投资条件。

    给项目拟定正确的运行方案是能使合同双方几十年顺利合作的关键，而招标文件和合同条款则是运作方案的重要表述。项目的基本资料和边界条件如地形图、地质勘探资料、当地的材料、劳力信息、各项行政事业收费标准等要尽可能详细地告知潜在的投资者。公用事业的投资规模大，合同期限长，任何投资者都需要认真研究项目的详细资料，不会随意投资。背景资料越详细越能吸引投资者。合同条款反映了政府开出的条件，必须周密考虑，尽量做到责任明晰，法律关系清楚，运作程序明确。有些地方政府不重视合同，希望几页纸的合同就能解决问题，这样简单的合同，遇到问题再商量的做法就足以吓跑投资者。市场化经营项目期限长，期间各种事情都可能发生，如果能在合同中将可能遇到的各种情况尽可能详细地列出，给出解决问题的方法或原则，则能让投资者感到风险最小，参与的热情就高，政府也能有更多的投资商选择，可通过竞争降低支付价格。地方政府如果没有操作经验，可以参考已经实施的项目文件、合同或请法律、财务专家帮助，也可请专业的咨询公司代劳。

3、政府归位，不要越权干涉，但是要加强监管。

    市场化经营模式之所以降低了成本，就在于引入了竞争机制。地方政府要真正抛弃地方保护主义甚至某些个人利益，按照公开的程序办事，用好纳税人的钱。政府有关部门一定要转变思想，充分发挥市场化经营的优势，让企业自主经营。只要不违反合同，政府不能越权干预，要让投资者以最适合自己的方式去运作项目，赚取应该赚到的利润，同时也让投资者对自已的决策负责。

    公用事业受到相对垄断经营方式的制约，消费者无法通过竞争性选择来监管产品质量与服务，更无法有效控制成本与收益。这种公众无力有效监管的产业形式，决定了政府作为公众代表，肩负着重大的监管责任，政府需要对公众支付费用的有效性负责，包括质量、服务和价格等。原来单一国家投资体制下国营事业单位由于追逐利益倾向不严重，行业监管的重要性未充分显现。但是市场化经营后，必须用严格的监管来化解企业无限制的利益追求，政府有关部门要研究利益格局，制定制衡措施，并在合同中明确约定。特别是公用事业的公益性越来越受到重视，很多国家将享用公用事业作为基本人权，加强对公用事业质量和服务的监管就更应作为政府的基本职责。

4、政府要诚信，切实履行诺言，及时承担付费等责任。

    在合同签订后，政府就要不折不扣地承担起自己的责任，按规定时限和要求完成规定的工作，这样才能给投资者树立信心，也为政府建立信用。在市场化经营项目中，投资商首先遇到的风险就是政府资信的风险。虽然政府不会赖账，不会破产，但如果拖欠付款，投资商的现金流得不到保障，就会“饿死”在半道上。很多金融机构也是出于对政府资信的担忧，在介入污水处理等公用事业市场时望而却步，使投资商融资遇到很大困难。沿海地区财政比较充裕，客观上为市场化经营模式的实施打下了较好的基础，而沿海地区较早形成的市场意识也为“按合同办事”的市场化经营模式创造了较好的市场环境。西部地区财政比较困难，公众收入较低，但是公用事业建设是地方投资环境的重要组成部分，通过BOT等模式可以用将来的钱办现在的事，采用市场化经营可降低建设和运营成本，是经营城市、缓解财政支付压力的首选模式，如果政府还不能切实履行合同，及时支付有关费用，将极大地影响当地的投资环境，阻碍当地的公用事业和经济的发展。(蹇兴超)