建设部建筑市场管理司司长 王素卿
（2005年8月25日，北京）
尊敬的各位领导、各位来宾、女士们、先生们：
今天我非常高兴参加“2005年中国工程担保论坛”，这是在我国建立和推行工程担保制度以来，首次召开的有来自各方代表参加的全国性工程担保会议，具有重要意义。本次论坛的召开是为了全面深入地贯彻落实建设部《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定》,进一步推动建立和推行工程担保制度，规范工程担保市场秩序，达到促进我国建筑市场健康发展的目的。下面，我讲四个方面的问题：
一、充分认识建立和推行工程担保制度的重要意义
工程担保制度起源于美国公共投资建设领域，至今已有一百多年的历史，这项制度的推行保证了建筑业快速健康的发展。国际咨询工程师联合会（FIDIC）将其列入施工合同条件，国际贸易组织及许多国家政府文件都对工程担保作出了具体的规定。工程担保已成为世界建筑行业普遍接受和应用的一种国际惯例。
目前，由于我国建筑市场中的一些深层次问题尚未根本解决，建筑市场的违法违规问题还没有得到根治，虚假招投、违法转包、拖欠工程款和农民工工资等现象仍然存在，严重的工程质量问题和安全事故还时有发生，制约了建筑业的健康发展，损害了国家的利益和人民群众的切身利益，影响了社会的安定。
我国建筑市场领域引入工程担保机制，它在受益人、被担保人、担保人之间构筑起经济利益关系。担保人一旦承担担保责任，必将对被担保人事前、事中、事后的行为进行全程考核、监督。担保人从自身的经济利益出发，参与工程的监督管理，并通过严格的责任索赔程序，强化各行为主体的合同意识，从而减轻政府在工程管理方面的负担。用市场手段强化建筑市场管理，有利于实现政府对建筑市场管理由直接的实物监督为主向以建设程序监督为主的转变。
建设主管部门正在逐步建立规范建筑市场经济秩序的长效机制，包括健全建筑市场监管体系、推进建设领域信用体系建设、建立和规范劳务分包制度以及建立和推行工程担保制度、工程保险制度等等。在我国，建立和推行工程担保制度，已经成为建设主管部门在整顿规范建筑市场经济秩序工作中的一项重要措施，也是我国建设市场管理体制与国际惯例接轨的一项重要举措，是中国建筑业推行市场化改革，在市场经济条件下解决市场信用问题的新型的市场管理手段。
几年来经过各方的努力，我们在工程建设合同管理方面取得了较大的进展，编制印发了招投标文件、承包施工合同等示范文本，建立了合同备案制度，依法明确和规范了建设主体各方的权利义务。一个工程项目就是通过一系列大大小小合同的履行而完成的，如果建设主体各方都能够信守合同，全面履行合同义务，就能够有效地解决工程质量问题、拖欠工程款和农民工工资问题，减少和避免安全事故的发生，就能够形成良好的建筑市场经济秩序。
《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定》中规定了投标、承包商履约、业主工程款支付、承包商付款担保等四个担保品种，都是针对目前我国建筑市场存在的主要问题而推行的，这些问题都可以具体体现在合同的履行行为上。工程担保作为控制工程合同履行风险的一种重要手段，利用建设市场主体及保证人之间的责任关系，通过增加合同履行的责任主体和加大违约成本的约束和惩罚机制，能够有效地预防、控制建设合同履约风险，维护合同当事人的合法权益，保障工程建设的顺利完成，达到规范建筑市场经济秩序的目的。
二、建立和推行工程担保制度取得了初步的成效
建设部在组织力量对工程担保制度进行了大量的调研工作后，提出了在我国建立和推行工程担保制度的指导意见。为加快推进工程担保制度的建设，在总结试点工作经验的基础上，结合我国建筑市场的实际情况，建设部于2004年8月6日发布了《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定》，并于2005年5月11日发布了《工程担保合同示范文本》。
几年来，一些地方如北京、天津、深圳、厦门、青岛、成都等市建委、建设局积极落实建设部的文件精神，在建立和推行工程担保制度方面开展了卓有成效的工作，先后出台了一系列关于工程担保的管理办法，使工程担保制度在工程开发、设计、监理、施工总承包、专业承包、设备材料采购等范围得到广泛的实施，为我国全面推行工程担保制度提供了宝贵经验，奠定了良好的基础。通过多次调研结果可以看到，工程担保制度的推行取得了较好的成效。
（一）促使建筑市场形成“优胜劣汰” 的良性机制
实行工程担保制度，担保机构在为投保人出具保函前，首先要对投保人的财务状况、经营管理能力及诚信记录进行评价，确定风险控制措施，并根据风险程度实行差别费率。一批有实力、信誉好的建设开发企业和建筑企业容易取得担保机构的担保。而部分资金薄弱、经营管理能力不强或诚信记录有瑕疵的企业不容易获得或不能获得担保机构的担保，因而承接不到工程项目，被迫退出建筑市场。特别是一些无资质等级、无资金来源的企业，因不能提供投标担保，无法再以其他企业的名义参加招标投标活动。而大型建筑企业在中标后，面对履约担保的制约以及自身信用受损的风险，也会抑制将工程非法转包或分包给其他低资质或无资质的企业的行为，这就有效遏制了非法转包、分包、挂靠等现象。这就有利于扭转建筑市场供需失衡、恶性竞争的局面。
（二）保证了工程建设各方切实履行合同
实行工程担保制度后，担保机构为维护自身的经济利益，在提供工程担保时，必然落实对投保人能够发生有效制约作用的风险控制措施，在提供担保后对合同的履行过程进行跟踪和监督，有的担保机构和工程监理单位密切配合，发现违约现象后及时予以纠正，通过这种制约机制和经济杠杆作用，使合同主体行为得到了进一步规范，工程质量、安全以及施工水平稳步提高。而合同主体双方也能够通过工程担保来分散、转移工程风险，合同纠纷明显减少，拖欠工程款问题得到缓解，工程风险得到有效的防范和控制。
（三）促进了信用约束机制的建立
实行工程担保制度后，担保机构为了对投保人进行必要的信用评价，逐步建立并完善了评价机制和信用档案。投保人为了降低取得工程担保的成本，越来越重视自己的信用。当被保证人发生违约后，为了避免合同另一方向担保机构索赔，影响自己的信用记录，往往会主动赔偿对方损失。信用约束机制的作用因而初步显现。
（四）进一步规范了工程招标投标行为，推动了反腐倡廉工作
实行工程担保制度，特别是差额履约担保和最低价风险担保，对实行低价中标后出现的恶性竞争起到了有效的遏制作用。此外，投标人在投标期间提交投标担保，明显加大了其进行围标、串标等违法行为的成本和风险。实行工程担保制度后，建设领域受到社会更广泛的监督和制约，特别是担保机构积极参与合同义务履行的监督，使工程建设全过程更加透明，在一定程度上推动了工程建设领域的反腐倡廉工作。
几年来的实践证明，实行工程担保制度的优势已开始逐步显现，初步实现了推行工程担保制度要达到的促进和规范建筑市场竞争，提高投资效益，促使建筑业企业整合内部资源并强化经营管理，遏制拖欠工程款和农民工工资现象，防止腐败的目的，得到了政府、有关部门、市场主体各方和社会各界的广泛认可，取得了明显的经济和社会效益，为进一步推行工程担保制度创造了良好的条件。
三、需要研究和解决的问题
工程担保在我国工程建设领域开始推行，有许多问题需要研究和解决，概括起来主要有：
（一）工程担保机构不够发育
工程担保制度的推行，必须拥有相当数量并符合一定资格条件的担保人，形成具有一定竞争力的担保人市场。目前，由于保监会暂时禁止保险公司开展工程担保业务，专业担保公司还处于发育阶段，银行作为单一的承保主体几乎包揽了整个担保人市场。市场竞争不足影响到担保服务水平，如担保手续时间过长，担保手续费偏高，保单形式单一，缺乏灵活性，不能适应市场和工程建设的要求。
（二）对工程担保机构缺乏必要的监管
建市[2004]137号文件提出允许“专业担保公司”提供担保，但对担保公司在信用等级、担保能力、专业化水平、风险管理措施等方面没有提出明确要求，且缺乏对工程担保机构进行监管的配套制度。目前，只要公司名称上有“担保”两字，便可以从事工程担保。一些担保机构不具备相应的担保能力和风险管理能力，没有相应的专业技术力量和风险管理制度，往往采取不规范运作，引起了市场不正当竞争、投机取巧、规避责任、规避监管等不良现象，扰乱了市场秩序，影响了工程担保的作用和声誉。
（三）工程担保形式单一，现金担保比例过重。
建市[2004]137号文件规定的工程担保类型共有投标担保、业主工程款支付担保、承包商履约担保、承包商付款担保4种，基本涵盖了对工程建设中各个环节各方当事人责任的保证。由于担保市场不成熟、推进工作侧重点不同等原因，这些类型的担保业务尚未全部开展起来，有的即使开展起来，也不够规范。工程担保的意义在于担保人以其自身的实力和信誉为被保证人作担保，保证被保证人履行义务，被保证人的代价只是购买担保的费用。而目前在现金保证的方式下，业主或承包商的财务负担会大大加重。
（四）反担保形式单一，信用担保机制远未建立
目前，一些地方的政府投资工程有财政资金作后盾，能够以较低比例的保证金，甚至不提交保证金也能取得银行出具的支付保函。但是对于其他业主和建筑业企业，作为主要担保人的银行一般不接受保证金以外的其他反担保形式，而且保证金的比例偏高，给投保人带来流动资金不足的问题，反而降低了投保人的支付能力和履约能力。而一些房地产开发公司由于受银行贷款额度所限，在向担保公司申请支付担保时，担保公司办理反担保物抵押时手续繁杂，抵押物落实较为困难。工程担保应该是建立在信用制度基础上的制度，但目前社会上缺乏独立的征信机构，不能对所有投保人的信用情况、财务状况等进行评估并提供给担保人，真正的信用担保机制还远未建立。
（五）业主和建筑企业的市场主体地位不平等带来的负面影响
主要表现在四个方面：一是业主主观上漠视工程担保的作用，不愿承担工程款支付保证的责任，在工程招标中，对承包商的投标担保和履约担保设置苛刻条件；二是业主工程款支付保函是由受益人即建筑业企业代业主向银行提供反担保，实际上是业主强迫建筑业企业为其承担违约的风险，使其失去了应有的作用；三是对于应该提供业主工程款支付担保的项目，业主依靠自己的强势地位，迫使建筑企业在中标后，代替业主承担工程款支付担保的费用，从而将业主应支付的工程担保费用转嫁给建筑业企业；四是在建设工程合同管理不到位的情况下，即使业主方能够履行工程款支付义务，其工程进度款的拨付都会发生延迟，从而极大的影响了承包方的利益。在市场结构不够健康、监管力度不够的情况下，业主施加给建筑业企业的或明或暗的不平等条款，实际上加重了企业财务负担，削弱了工程担保的积极意义。
应当看到，存在上述问题是在一项制度的初建和发展时期所难以避免的，这些问题可以通过我们有针对性的工作逐步得到解决。
四、完善制度建设，推动工程担保走上持续、规范发展的道路
建设部建筑市场管理司已把“加快推进建设领域信用体系的建设，大力推行工程担保制度”作为2005年工作重点之一。今后我们将重点开展以下几项工作：
（一）进一步研究相关法律问题，完善管理规定，促进立法进程，依法推行工程担保制度
应当看到，加强立法，制定相关的法规，是推行工程担保制度取得成功的根本保障。我国的《担保法》及其相关法律法规仅在民事法律关系层面上，规定了担保行为的法律特征和法律关系，目前除了《招标投标法》对投标担保有一些相关规定外，还没有关于工程担保专门的法律规定。鉴于我们把工程担保制度作为整顿规范建筑市场经济秩序工作中的一项重要措施来推行，根据我国的实际情况，在推行工程担保制度的初期，采取强制措施是必不可少的，有利于确立机制，培育、引导和保护市场，规范当事人的行为。因此，在建立和推行工程担保制度的过程中，我们面临着许多开创性的工作，也会遇到许多问题和困难。我们应当及时总结实践中的经验和教训，深入研究所遇到的法律问题，根据我国法律法规和我国的实际情况进一步完善现有的管理规定，在实践中取得成熟的经验。并在此基础上，促进我国工程担保的立法进程。目前，中国建筑业协会正在与北京法学会合作，进行“在我国建立和推行工程担保制度的法律基础”这一课题的研究，希望能够按照黄卫副部长的指示，搞好该课题的研究工作，争取早日拿出研究成果。
今年5月，建设部印发了《工程担保合同示范文本（试行）》（建市[2005]74号文件）。公布了投标、承包商履约、业主工程款支付和承包商付款担保的10个担保文本，这些文本对不同品种的担保范围、担保责任、担保期限、索赔条件等重要环节做出了示范，作为工程担保活动的参考性文件，有助于明确工程担保当事人的权利与义务，规范工程担保文件格式与担保行为。希望大家在推行工程担保制度的实践中，总结示范文本使用的效果和经验，提出改进的意见。
（二）积极培育专业化担保机构，建立对工程担保机构的监管体系，规范工程担保市场
推行工程担保制度，除了继续发挥银行的作用外，还应当积极培育其他具备条件的机构担当担保人，以形成有一定竞争的担保市场。应当积极培育和发展专业担保公司，建立良好的行业规则。担保机构处于工程担保制度的核心地位，之所以需要引入担保，就在于合同当事人一方或双方的资信还不足以保证其合同义务的履行，引入担保一方面提升了当事人的信用等级，另一方面也提供了损失补偿的保障。因此担保机构的诚信、担保能力和风险管理水平直接影响着工程担保制度推行的效果。已经推行工程担保制度的一些地方建设主管部门，已经采取了一些对工程担保机构的监管措施，取得了一些有益的经验，但总的来说，措施还不够完善，力度还有所不足，应该在以下几个方面加强监管工作：
一是研究、制订工程担保机构担保的风险控制标准、工程担保机构信用及担保能力评价标准体系，建立对工程担保机构定期评级制度
目前，从事工程担保的机构在资金实力、规模、业绩、人员配备、管理水平等方面都存在着较大的差距，需要总结经验，进一步研究、制定工程担保机构担保的风险控制标准；需要研究、制订工程担保机构信用及担保能力评价标准体系；建立对工程担保机构定期的评级制度，以及相应的评级结果的披露和使用制度。在此基础上，可以制定工程担保行业的准入标准，对担保机构的资本充足率、准备金和经营业绩等指标作出规定，并根据担保机构信用和能力等级，确定允许其开展工程担保的业务范围。目前我们已经委托中国建筑业协会进行“工程担保机构信用及能力评价体系和评价制度”这一课题的研究，希望研究工作能够在我国现行的法律框架下，密切结合实际，拿出既科学又切实可行的意见。
二是研究、建立工程担保信息统计分析系统
建市〔2004〕137号文第七条，作出了关于控制工程担保机构风险的最基本的规定，即“专业担保公司担保余额的总额不得超过净资产的10倍，单笔担保金额不得超过该担保公司净资产的50％。”但是，在不具备工程担保信息统计分析系统的情况下，上述规定只能靠担保机构自觉执行，而政府主管部门对此的监管难以实施。因此，建立工程担保信息统计分析系统对于控制工程担保风险、提高政府主管部门的监管能力都是非常重要的。该系统建立后，对于不具备担保能力或担保总额超出担保能力的机构可以限制其出具保函或建议其作出联保、再保等安排。
三是进一步完善保函备案制度以及对备案保函的审查和监督
实行保函备案制度是建设主管部门对工程担保活动实施监管的核心制度，为了保证保函备案制度的实施质量和效果，一些地方的建设主管部门正在针对目前存在的不规范或规避监管的行为，采取措施进一步完善保函备案制度，加强对备案保函的合规性进行审核和监督。今后应当继续加强这方面的工作，促使工程担保机构提供符合规范的担保，遏制规避监管的行为，避免工程担保流于形式。
（三）加快诚信体系建设，推动工程担保快速发展
完善的建筑市场信用体系是推行工程担保制度的前提和基础，既可以便于工程担保机构了解担保申请人的资信情况，控制担保风险，也可以减少担保申请人为提供过多的反担保而导致资金和财产上的压力，减少交易成本。本月中旬，《建设部关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》已经正式下发，建筑市场信用体系建设工作将步入实质性推进阶段。建设部建筑市场管理司将研究制定《建筑市场责任主体行为信用标准》，逐步建立统一的诚信信息平台，推进诚信法律法规的完善，建立诚信激励和失信惩戒机制，并积极抓好长三角和环渤海地区的试点工作。意见中还明确，将积极培育独立的社会中介信用征信和评价机构，推进开展市场化的信用征信和综合信用评价，建立动态的信用数据库，搜集、涵盖市场主体各方的资产负债情况、纳税情况、银行信用状况、履约记录、业绩等各种信息，建立信息的查询、披露和使用制度，为进一步建立和推行工程担保制度提供良好的条件。工程担保机构也应当建立相应的信用数据库，并融入建设领域信用体系，一方面可以为建设单位、建筑企业了解工程担保机构的情况，选择工程担保机构提供便利条件，另一方面也便于建设主管部门实施对工程担保机构的监管。
（四）加强工程担保制度的宣传和培训，深化对工程担保品种和模式的调研
工程担保在我国是一个新生事物，许多人对工程担保的机制、特点、作用以及推行工程担保制度的目的和意义还不了解，其概念、作用及运作方式还未被工程界、金融界及有关部门充分认识。这是目前建立和推行工程担保制度的一大障碍，需要我们做进一步的宣传和培训工作。部分房地产开发企业和施工企业反映，宣传工程担保方面的力度有待加强，一些房地产开发企业和施工企业目前还没有真正认识到工程担保对自身利益的保护作用。同时，对工程担保的认识，特别是在具体操作环节上还比较模糊，影响了这些企业实行工程担保的积极性。我们应当通过各种途径，采取各种形式，加强工程担保制度的宣传，进一步开展有关法律法规、管理规定和《工程担保合同示范文本》的培训工作。
我们应当适时地开展调研工作，认真总结建市〔2004〕137号文件和《工程担保合同示范文本》的实施效果，对实施中的问题和经验进行分析和总结，特别是针对实施难度较大的业主支付担保、承包商付款担保，进行深入的调研，推广有效的工程担保模式，以便使工程担保品种更加切合实际、便于实施，达到预期的效果。
（五）加强工程担保机构自律，发挥行业的积极作用
工程担保市场的规范既要靠法律法规的引导、约束和建设主管部门的监管，也要靠工程担保机构的自律与配合。在本次论坛期间即将成立的“中国工程担保专业专家委员会”是在中国建筑业协会建筑企业经营管理专业委员会和五家担保公司的倡议下发起组建的专业研究机构。我们赞成和支持该机构的成立，赞成和支持该机构所确定的宗旨和任务，一方面希望该机构成立后能够在中国建筑业协会建筑企业经营管理专业委员会的指导下，同心协力，完成自身的任务，为建立和推行工程担保制度，建立良好、规范的工程担保市场，发挥积极的作用；另一方面也希望机构积极聚集一批行业专家，充分发挥行业优势，宣传、研究工程担保制度，创新工程担保品种，建立统一的行业规则和行为规范，并根据我国的实际情况和需要，搞好各项基础工作，积极推进行业自律性组织—中国工程担保联盟的成立，促进法律法规约束、行业监管和行业自律的有机结合，推动工程担保市场规范有序的发展。
各位领导、各位来宾、女士们、先生们，我们将致力于在未来三至五年内建立一个具有完善的法规体系、信用管理体系、风险控制体系、行业规则体系和行业自律机制等这样较完整的工程担保制度体系，希望各地方的建设主管部门积极开展建立和推行工程担保制度的工作，在获得成熟经验后，将逐步扩大工程担保制度推行的范围。我相信，我国的工程担保制度将有一个良好的发展前景，将对规范我国建筑市场经济秩序发挥重要的作用。
谢谢大家！ |
