近十年来，有关环卫改革的讨论并未间断过，应该说，这些研究和探讨是具有积极意义的，尤其是“十五”期间国家有关部委办，特别是建设部颁发的一系列政策性文件，对整体推进环境卫生事业改革的进程无疑具有前瞻性意义。

　　反思环卫事业传统管理模式

　　在肯定各地环境卫生管理机构建设有较大进步的同时，对现存管理模式的反思就是不可避免的了，需要形成一个共识，那就是现存的管理和作业服务大一统的构架应改一改了。

　　当环卫管理基本上还陷于传统模式滑行在原有轨道上时，改革所要触及的首要问题必然是体制问题。

　　在传统格局下，环境卫生管理部门的运作实际仅是一个环境卫生作业服务的组织部门，具体实施对环境卫生作业服务运行的组织和管理，即所谓的“老四件”：生活垃圾收运处理、生活污水收运处理、城市道路清扫保洁、环卫设施维护保洁。且不说其应予承担的公共管理职能，仅就其管理运行的模式而言，只是一个封闭的、自我内部循环的组织体系。这样一种组织管理模式及其独特的管理对象，只能是停留在一个环境卫生作业服务的组织机构上。其导致的结果：一是同相关行政管理部门缺乏关联性、协调性，导致部门的影响力不足；二是同社会的沟通性、调节性缺乏，导致部门的权威性不足。

　　市场经济体制要求政府切实承担起市场监管者的责任。而在现有环卫作业服务事业型管理的模式下，这种监管只能是一种体内的监督，且不说如此监督的公正性，仅从政府管理职能转变的角度看，这种模式也难长期为政府所采纳。我们可以换个角度想：在市场经济条件下，作为社会共享的环境卫生公共产品（服务），即使政府作为纳税人的代表通过公共财政予以供给，但是否就意味着一定要由政府自己来组织生产。这里，我们是否应该把供给者和生产者区分开。

　　随着城市化进程及其社会经济的发展，人们的环境意识特别是对环境质量要求不断提高，从而对环境卫生公共服务的要求逐步细化，由此推动了环境卫生管理格局的演变。同时，传统的环卫保洁也不再局限于公共道路和环卫设施，而是包括了如建构筑物保洁、机动车辆保洁、各类公共户外设施（如电话亭、公交车站、邮政信箱等）保洁、水域保洁、居住小区保洁等公共服务，这些标志着城市环境卫生公共保洁系统的形成和完善。

　　环境卫生事业改革就体制而言，应包括三个方面的内容，即环境卫生政府行政管理体制改革、环境卫生公共服务、运行管理体制改革、环境卫生事业投资管理体制改革。

　　政府行政管理体制改革

　　传统的环境卫生管理对象开始了向新格局演变的过程，这一过程中，除传统的由政府财政提供的环境卫生公共产品（服务）外，又出现了一部分不是由政府财政提供的环境卫生产品（服务），如渣土垃圾的收运处理、餐厨垃圾的收运处理、建构筑物的清洗保洁、机动车辆的清洗保洁等，这些称之为市场（或个人）产品（服务）。

　　由此，问题提出了，即传统的以行政一体化为特征的、完全依托行政手段的环境卫生管理模式，在市场经济条件下，如何适应新的管理格局的需求，更多地运用经济的、法律的手段来实施管理。市场经济强调的是资源优化和效率优先。这样，传统的以事业单位模式实现的环境卫生公共服务供给，必然会遭到市场公平和和效率优先的质疑。

　　政府行政管理职能如何转变呢？市场经济体制要求政府管理实现由大政府小社会向小政府大社会格局的转变，这就要求环卫行政管理部门不应继续扮演城市环境卫生直接管理者的角色，而是实现管理方式由微观向宏观、直接向间接的转变。城市管理发展的实践正在表明，不仅传统的环境卫生管理已经向新格局演变；同时，城市容貌和景观的建设管理将日益同环境卫生管理融合。当前和今后相当一段时间，市容景观和环境卫生管理无疑是现代城市管理的难点和重点，因此，市容环境卫生管理部门作为政府管理的一个重要职能部门，其地位应予确立。

　　2006年初，建设部颁发的《中国城乡环境卫生体系建设》白皮书已就环境卫生行政管理体系建设提出了明确的要求。首先是健全和完善环境卫生的行政管理构架；其次要强化政府行政的规划、法规、政策、标准等管理职能；其三必须切实履行好对环境卫生作业服务市场的监管职责。

　　环卫服务运营体制改革

　　从政府职能转变的要求出发，环境卫生政府行政管理应该同环境卫生作业服务运营相分离，即政府行政管理部门不再直接从事具体作业服务的组织，而是交由市场组织生产，政府行政管理部门以公共财政的方式负责采购（也可以通过社会中介来具体组织采购），同时实施对环境卫生作业服务市场的有效监管。

　　由此导出了另一个话题，那就是管理和作业分离后，现有的环境卫生作业服务事业单位何去何从。如果仅求形式，那就把这些环卫事业单位从现有环卫管理部门中剥离，进入另一个管理平台，即变体内为体外。但这仅解决了形式上的分离问题，并没触及分离的另一个要件即公共服务生产回归市场。这就要求现有的环卫作业事业单位在同管理部门分离后，最终能进入市场。可见，推动环境卫生作业服务运营管理体制改革，就是要将现有的环卫作业单位逐步引入市场，逐步实现由事业模式向企业模式的转型。

　　对此，建设部自2002年起下发的一系列文件中早已有过明确的表述。应该强调的是，作业服务单位管理体制的转型，其依据不仅是因为管理和作业分离的需要，更准确地说，是健全环境卫生作业服务市场的需要。对环境卫生事业的市场化改革来说，其根本目的不在于是事业模式还是企业模式，而在于它是垄断的市场还是竞争的市场。

　　环卫事业投资管理体制改革

　　首先，公共财政应承担更多责任，引导地方财政在今后一段时间内逐步增加对环境卫生作业服务的投入是必要的。长期的低投入致使环卫行业同城市社会经济发展形成反差，由此造成环境负债的补偿；其次，公共财政对环境卫生的投入应反映实际产出的真实成本。当强调环卫改革是市场经济的客观要求的同时，政府财政同样应该按市场规律办事；第三，不断满足公众日益提高的对环境质量的需求，也是建设和谐社会的重要内容。

　　其次，社会融资可继续拓宽渠道。在2002年建设部推进市政公用行业基础设施建设运行市场开放及“特许经营管理办法”的政策引导下，城市生活垃圾最终处置设施建设运行市场的开放步伐明显加快，并成为环境卫生作业服务市场化改革的重头戏。当前，实践发展得很快，需要引起关注的是，政府如何实施强有力的监管。

　　实践表明，只要有政策法规的明确保障和政府财政投入的明晰流量，通过社会融资加快环卫设施建设的路会越走越宽。除大型生活垃圾最终处置设施外，大中型生活垃圾中转运输设施也可以逐步纳入。此外，随着生活垃圾管理逐步由城市市区向郊区进而向农村拓展趋势的形成，建设部多次提到的公共基础设施区域共建区域共享的政策应该引起关注，无论从资源、环境、效率看，都可谓利大于弊。

　　再次，居民付费应加强政策调节。开征城市生活垃圾处理费的政策已实施4年了，收费政策对提升城市环境卫生管理能力、提高公众环境卫生意识、推进环卫公共服务的市场化进程无疑具有长远的意义。我们能否主动去研究如何把收费政策的实施同生活垃圾减量化政策相结合的途径，这样，既符合收费政策制定的价值取向，又何尝不是对收费政策实际效能的一种提升呢？(冯肃伟　上海市市容环境卫生管理局副局级巡视员)