由建设部组织修订和颁布的《城市生活垃圾管理办法》（以下简称《办法》）已于7月1日正式实施。《办法》的颁布和实施，是我国环境卫生行业贯彻落实科学发展观，落实党中央、国务院关于建设资源节约型、环境友好型社会精神的又一项重大举措。将对各地加强生活垃圾管理，提高城市生活垃圾无害化处理水平和城市管理水平，起到积极的推动作用。修订后的《办法》较1993年颁布实施的《城市生活垃圾管理办法》更完善、更科学、更具操作性和前瞻性。

　　六方面重大突破

　　第一、明确了城市生活垃圾治理的责任主体及权利义务，系统考虑了有关生活垃圾治理的发展趋势和新问题。《办法》的第三条明确规定：城市生活垃圾的治理实行谁产生、谁依法负责的原则，并在第二十条、二十八条中，规定了城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输和处置企业应当履行的义务。此外还明确规定了环境卫生部门的监督管理责任，这些都是原《办法》中没有的。明确居民、企业以及环卫管理部门生活垃圾治理和管理工作的权利和义务，将大大促进我国生活垃圾管理工作的制度化、规范化。《办法》对目前有关生活垃圾治理中的发展趋势和新问题进行了系统考虑。第三条明确规定了城市生活垃圾治理的基本原则是实行“减量化、资源化、无害化”。国家采取有利于城市生活垃圾综合利用的经济、技术政策和措施，鼓励对城市生活垃圾实行充分回收和合理利用。这体现了当前生活垃圾治理的新理念和发展趋势。《办法》中还充分强调了对垃圾分类的要求，第十五条明确要求：城市生活垃圾应当实行分类投放、收集和运输，具体办法由各地根据实际制定。体现了大力发展循环经济、建设资源节约型社会的要求。

　　第十六条明确规定了宾馆、饭店、餐馆以及机关、院校等单位应当按照规定单独收集、存放本单位产生的餐厨垃圾，并交符合本办法要求的城市生活垃圾收集、运输企业运至规定的城市生活垃圾处理场所。《办法》针对目前社会上餐厨垃圾管理上存在的种种问题，对餐厨垃圾收集、运输和处理做出了明确规定，具备一定的前瞻性和适应性。

　　第二、增加了对城市生活垃圾治理规划编制、垃圾收集、处置设施建设的规定。

　　为避免区域性生活垃圾处理设施空缺或重复建设，造成垃圾处理服务不足和资金浪费，《办法》细化了有关生活垃圾治理规划的相关规定，提出：生活垃圾治理专项规划的制定要统筹安排城市生活垃圾收集、处置设施的布局、用地和规模。《办法》就城市生活垃圾治理规划与设施建设也做了规定。一方面增加了“从事新区开发、旧区改建和住宅小区开发建设的单位，以及机场、码头、车站、公园等公共设施、场所的经营管理单位，应当按照城市生活垃圾治理规划和环境卫生设施的设置标准，配套建设城市生活垃圾收集设施”的规定；另一方面规定了“任何单位和个人不得擅自关闭、闲置或者拆除城市生活垃圾处置设施、场所。”这将有效规范公共场所环卫收集设施的设置，避免因擅自关闭、闲置和拆除生活垃圾处理设施、场所，造成环境污染现象的发生。

　　第三、增加了城市生活垃圾处理收费的条款，突出了生活垃圾处理费缴纳义务和必要性。

　　实行垃圾处理收费制度一方面可以减轻地方财政的压力；另一方面有利于推进垃圾处理产业的良性循环，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化。同时也能提高居民对环境保护重要意义的认识，可以从源头减少垃圾产生量。2002年四部委下发了生活垃圾处理收费文件，明确要求全面推行垃圾处理收费制度，积极推进垃圾处理产业化进程。按照通知要求各地认真落实，推进了垃圾处理收费工作的开展。但是由于垃圾处理收费机制不健全、手段不完善，居民意识不到位、缺乏处罚依据等原因，垃圾处理费收取情况不乐观。2005年底，全国661个设市城市中只有266个收取垃圾处理费，有近60%%的城市尚未开征垃圾处理费，而且已开征处理费的城市也由于缺少收费载体和有效的收费方式，收缴率不高。

　　为解决目前垃圾处理收费工作中存在的问题，《办法》在总则中设立了生活垃圾处理费缴纳条款（第四条），明确规定：“产生城市生活垃圾的单位和个人应当按照城市人民政府确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳生活垃圾处理费。城市生活垃圾处理费应当专项用于城市生活垃圾收集、运输和处置，严禁挪作他用。”

　　这是我国第一次以规章形式明确生活垃圾产生者缴纳城市生活垃圾处理费的义务，并在法律责任中相应设立了相应的罚则，能有效解决各地普遍存在的对不按规定缴纳垃圾处理费的个人和单位缺乏处罚依据的问题，并将对各地建立完善垃圾处理收费机制，加快垃圾处理费的征收，规范垃圾处理费的管理，保证生活垃圾收集、运输、处置的运行经费，提高我国的生活垃圾处理水平，起到积极的推动作用。

　　第四、明确建立特许经营制度，同时规定了从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置企业的市场准入条件、许可程序、应履行的义务等。

　　近几年来，我国的生活垃圾治理已逐步形成了开放式、竞争性的建设、运营格局。为推动生活垃圾处理产业化、运营市场化发展，2004年3月建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，明确了在生活垃圾处理市场建立特许经营制度；2004年6月国务院《对确需保留的行政审批项目实行行政许可的决定》（国务院第412号令）明确保留了城市市容环境卫生管理部门对“从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务”的审批。依据以上规定，《办法》中明确了政府要建立特许经营制度，通过招投标等公平竞争方式作出城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输许可的决定，并向企业颁发许可证，与企业签订特许经营协议。《办法》还对从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置企业的市场准入条件、许可程序、应履行的义务做出了规定。《办法》考虑到目前在许多城市，环境卫生部门既是监督管理者，又具体承担清扫、收集、运输、处置活动的规定，对这部分承担非经营性清扫、收集、运输、处置活动的环境卫生部门，没有要求必须办理许可手续。新颁《办法》第四十九条规定：本办法的规定适用于从事城市生活垃圾非经营性清扫、收集、运输、处置的单位；但是，有关行政许可的规定除外。

　　第五、进一步完善了城市生活垃圾监督管理机制《办法》明确要求，环境卫生主管部门应当建立监督管理制度，相应规定了行使监督检查职能时可以采取的检查措施和手段，如可向城市生活垃圾经营性处置企业派驻监督员；明确经营许可的延续、撤销、注销及企业停业、歇业等有关制度，确保了特许经营活动的公平性、公正性和延续性。

　　为防止生活垃圾治理过程中的二次污染，《办法》增加了必须严格执行生活垃圾治理污染防治政策和标准、技术规范等内容，并对处理过程中产生的二次污染物的防治提出了要求；为了快速、安全、有效地应对各种与生活垃圾污染防治有关的突发事件，规定了城市生活垃圾清扫、收集、运输、处置的应急机制。

　　第六、明确法律责任，加大了处罚力度

　　参照已颁布实施的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）中的相关章节内容，新颁《办法》根据违规行为的性质和危害程度，明确了处罚额度，并加大了对违规行为的处罚力度。

　　关于最高罚款额度设定是有法律依据的。国务院1996年4月15日“关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知”中规定：“国务院各部门制定的规章对非经营性活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元；超过上述限额的，应当报国务院批准。”但《固废法》中有关生活垃圾的最高罚款额已经达到10万元，《办法》的修订以《固废法》作为上位法依据，设定的最高罚款额也为10万元。

    从三方面抓落实

    “十一五”规划确定了我国生活垃圾处理工作的目标是：新增生活垃圾无害化处理能力不低于20万吨/日，城市生活垃圾无害化处理率不低于60%；新增粪便无害化处理能力2.1万吨/日，城市粪便无害化处理率达到78%。要实现上述目标，全国城镇环境卫生固定资产总投资约需要1115亿元。而根据2006年建设部垃圾填埋场检查结果，截至2005年底全国垃圾实际无害化处理率为37.19%，并且“十五”期间全国城镇环境卫生固定资产总投资只为467亿元，因此我国的生活垃圾管理工作面临的形势是相当严峻的。所以各级建设行政主管部门更要认真贯彻落实新颁《城市生活垃圾管理办法》，按照科学发展观的要求，加大投入，加强规划，加快环卫基础设施建设，深化体制改革，重点抓好以下工作：

　　一、加强环卫专业规划的编制。各省、自治区要按照区域统筹、节约土地和规模化经营的原则，加快《生活垃圾处理设施专业规划》的编制，对生活垃圾收集处置设施用地，应按照《城市生活垃圾管理办法》的要求，纳入城市黄线保护范围。要采用适宜成熟的处理技术，合理布局。没有编制专业规划的地区应在2007年底前编制完成。

　　二、大力推进垃圾处理收费工作，切实保障资金到位。已开征城市生活垃圾处理费的城市，要努力提高垃圾处理费的收缴率，加强对处理费使用的监督管理，确保用于环卫设施的建设和运行。尚未开征垃圾处理费的城市，要按照国家四部委《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》和《城市生活垃圾管理办法》的有关规定，尽快开征生活垃圾处理费。对于生活垃圾处理费收费标准尚不能保障生活垃圾收集、运输和处理成本的城市，城市政府要保证财政投入，确保生活垃圾处理工作的经费来源。

　　三、加快垃圾处理设施建设，加强政府监管。各省、自治区建设行政主管部门要高度重视生活垃圾处理设施的整改和建设工作。一是对没有达标垃圾处理场的城市，要加强督促，加大资金投入，确保各城市在2010年前建成达标垃圾处理场并投入使用；二是对现有未达标的垃圾处理场，必须在2008年底前采取措施整改达标。各地要按照《办法》的规定，加强对生活垃圾处理设施建设和运营的监督管理，建立和完善生活垃圾处理产业化的服务和监管体系，严格生活垃圾处理场建设管理，完善对垃圾处理场的质量检测和运营监督，制定生活垃圾应急处理预案，努力提高垃圾无害化处理水平。（建设部城市建设司 卢英 方袁江）