三、行政事业性收费改为经营性收费的法律依据和合法程序
1.行政事业性收费改为经营性收费的合法性
2001年12月28日，财政部和国家计委下发了《财政部、国家计委关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费(价格)的通知》（财综【2001】94号）文件。根据该文件，由于包括中标设备服务费、人才和劳动市场服务费、水利工程水费、气象有偿服务费等在内的15种过去由国家计委(原国家物价局)、财政部批准的行政事业性收费项目已不再具有政府公共管理和公共服务性质，体现出明显的市场经营服务特征。因此，批准将上述种类的行政事业性收费转为经营服务性收费。
除此之外，我国政府还曾出台一系列文件，废止了一系列于法无据，或者已不再具有政府公共管理和公共服务性质、体现出明显的市场经营服务特征的行政事业性收费项目。上述事实表明，在满足一定条件的前提下，将行政事业性收费改为经营性收费是合法的。
2.需履行的程序
结合《财政部、国家计委关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费(价格)的通知》（财综【2001】94号）和《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发【1996】29号）第4条，我们理解，如有关行政事业性收费需改为经营性收费，必须以取得审批机关的批准为前提；而有权审批的机关应为当初批准该项收费设立的机关。除前述外，有关法律法规并未对行政事业性收费转为经营服务性收费所必须履行的程序作出明确的规定。
四、污水处理费的行政事业性收费性质、征收和使用
1.污水处理费行政事业性收费的性质
结合上述对行政事业性收费的特点、预算性质和财政管理体制的分析，以及我国有关的法律法规，可以明确污水处理费具有下列性质和特点：
(1)污水处理费为行政事业性收费，由中央统一设定，并授权地方（省一级）确定本行政区域内适用的具体的收费标准。
(2)中央人民政府及其下属部门对污水处理费是否纳入预算内管理并无明确的规定，是否将污水处理费纳入地方财政的预算内管理取决于各级地方人民政府的决定。
(3)根据《价格法》和《城市供水条例》等法律法规，城市供水价格应实行政府定价，相应的，构成了城市供水价格的一个组成部分的污水处理费的价格的确定和调整也应适用《价格法》所确立的价格听证和审批程序。
2.污水处理费的征收和使用
就污水处理费的征收和使用而言，污水处理费实行“收支两条线”管理。
其中，为弥补城市污水处理设施建设、运营经费的不足，有关法律法规规定，政府征收的污水处理费首先要能够补偿城市污水处理厂运营成本和合理的投资回报，有条件的城市，可适当考虑污水管网的建设费用。有关收费标准确定后，由城市供水企业在收取水费中时一并向用户征收后上缴财政部门。
就收取的污水处理费，政府应根据“专款专用”的原则，将其专项用于城市污水集中处理设施的运营、维护和项目建设。尚未建设污水集中处理设施的城市所征收的污水处理费，可用于城市污水处理工程的前期工作和相关配套项目的投入，但在三年内必须建成污水、垃圾集中处理设施，并投入运行。
五、对将污水处理费由行政事业性收费改为经营性收费的初步评价
在污水处理行业推行市场化改革之前，我国城镇污水处理率很低，大量污水未经处理即排入了水体，造成了严重的环境污染；而由于污水处理费征收使用体制还未建立，污水处理企业运营效率低下、体制不健全，不仅束缚了污水处理行业的投资、建设和发展，更进一步加剧了环境的污染。为了改变上述状况，我国政府引入了大量社会资本投入污水处理设施的兴建和改建工作中。
在污水处理行业推进市场化改革的过程中，建立健全污水处理费的征收使用体制、理顺污水处理费的价格形成机制是改革的核心。只有如此，社会投资者才能获得稳定持续的回报，污水处理企业才能持续稳定的运营，从而促进整个污水处理行业的发展。
为此，我国政府于1997年开始，逐步建立污水处理费的征收使用机制，同时在多部规范性文件中明确各地在调整城市供水价格和污水处理费标准时，要优先将污水处理费的征收标准调整到保本微利的水平，满足污水处理设施建设和运营的需要。
然而，在我国现存的污水处理费征收使用体制下，一方面，污水处理服务费的来源是政府征收的污水处理费；另一方面，用户缴纳的污水处理费和污水处理企业获得的收益并不直接挂钩，政府以政府采购的方式购买污水处理企业提供的污水处理服务，相当于政府为污水处理企业（投资者）收益的取得提供了变相的财政担保。
这种状况的存在有其必然的理由，但也造成了污水处理费价格形成机制至今无法完全理顺的窘境。
如果项目所在地的地方政府财政能力不强，不仅会进一步加剧地方政府的财政负担，进而，也会影响投资者获取投资回报。考虑到前述因素，将污水处理费用由行政事业性收费改为经营性收费有助于缓解地方政府财政压力，具有一定的合理性。
尽管如此，我们认为，根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发【1996】29号）第4条的有关规定，污水处理费作为公共事业收费，它的设定权在中央一级政府机构。
而且，将污水处理费由行政事业性收费改为经营性收费的意义不仅仅是变更了污水处理费的法律和预算性质以及财政管理体制那么简单，它还会对污水处理行业的交易结构、经营模式乃至整个城市污水处理行业的投资、建设和运营产生深远的影响。缺乏对这些潜在影响的深入和细致的研究，有关改革缺乏配套措施支持，在这种情况下，将污水处理费由行政事业性收费改为经营性收费可能将对污水处理项目和污水处理行业本身的发展起到负面的作用。 颜俊 周文韡/文
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