“活着的要活得更好，家园失去了要再建。”5月12日，地球选择在四川汶川释放能量，一瞬间，数以万计的人失去了家园。现在，20多天过去了，灾后重建成为所有人关注的焦点。

    “自然灾害不可避免，能做到的就是减轻灾害的损失。”巨大的灾难让所有人感觉到，自己就是幸存者，抹把眼泪，人们开始思考灾区民众用

    健全的救灾保障体系包括政府、市场、社会和个人四个维度

    6月6日上午，全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成，在位于人民大学的办公室里接受记者采访时说：“灾后救援，不仅仅是恢复，还能及时地控制灾害的损失，减轻灾害的负面的连锁效应。”他认为，救灾能迅速恢复受灾地区正常生活、生产、和社会秩序，因此，灾害保障非常必要和重要。

    一直以来，在中国的灾害救援中，政府承担着重大责任，以政府救灾为主体是中国传统的救灾模式。“但是，汶川大地震出现了空前的例外，即由民间捐赠支撑起来的慈善事业的救灾力度很大，过去的灾害救助基本上是依靠政府一条腿走路的救灾体系，在这场惨烈的地震灾难中则变成了加上了民间慈善这一条腿，灾害保障的能力明显地得到了提升。”汶川大地震牵动着全球眼光，郑功成同样也一直予以高度关注，他于5月23日在中山大学所做的“人类安全与全球减灾”演讲中，即是从汶川大地震入手，系统阐述灾难对人类安全构成的威胁及科学合理的减灾方略，并提到反应迅捷的民间救灾给所有人留下了深刻印象。

    不可否认，政府在这次救灾中反应快捷、动作迅速有效，再配合以高达200多亿的财政救灾拨款和700亿元的灾后重建预算，充分体现了执政为民、以人为本的执政理念。而面对灾害，民间救灾热情高涨，短短时间里给灾区捐赠了400多亿的款物，这种众志成城、大爱无疆的热诚是前所未有的。郑功成在充分肯定这些的同时，也提到了一个重要的问题：政府能不能包办救灾？民间救灾是否可持续？

    “一个合理的救灾体系应该由政府、市场、社会以及个人等四个维度构成。”郑功成认为，在汶川地震的救灾活动中，市场机制发挥的作用还很有限。

    “市场机制的作用主要是指商业保险的作用，正如我们看到的，在汶川地震的灾后重建中，商业保险发挥的作用有限。”他告诉记者，在在全球有关灾害损失补偿的统计中，来自保险公司的赔款要占到整个灾害损失的36%以上，发达国家这一指标甚至高达80％以上，而在我国，这个数值很低。比如，今年春节期间发生在南方数省的冰雪灾害，保险公司的补偿只占冰雪灾害损失的2％，“这次地震灾害中，保险公司的补偿可能比这个数字还要低。”

    市场的作用未充分运用，政府的责任就异常重大。为了灾后重建，国家已经拨出地震救灾专款200多亿元，还决定再拨付700亿用于灾区重建。“好在我们国家近几年来的财政状况不错，每年增收的数额都不小，假如财政收支计划完全确定，一个汶川大地震就有可能对国家财政造成重大的冲击，局部地区的大灾害，将给国家财政运行造成重大危险。”郑功成由此得出结论：面对灾害，既要保持政府救灾的责任承担，又要理性看待民间慈善的捐赠，更要大力发展商业保险，个人再增加更多的自救和避灾意识，只有这四个方面都充分发挥作用，一个功能完备的、能够对抗任何自然灾害的健全的救灾保障体系才能建立起来。

    政府要增加风险意识，为公共设施购买保险

    重大灾害的救援，是一种需要动用各方力量的一次大范围、大规模的活动，政府的作用异常重要。“毫无疑问，政府担负的就是主导救灾的责任，尤其是灾后的紧急救助。因为，灾害发生后，保险赔付有个过程，民间捐赠存在着滞后现象，因此，灾害一旦发生，政府需要启动紧急救灾，这是灾害发生时，政府的第一责任。”郑功成说。他进一步解释政府在救灾体系中的其他作用：灾害发生后，政府有作为的地方还在于指导和协调灾后重建；平时要促进保险业的发展；在灾害发生后有序引导民间慈善活动和志愿者的活动。

    “每次巨大灾害发生，保险业滞后发展的现状都会被提起，但是，灾害一旦过去以后，依然没有大的变化，所以，应该以汶川地震为契机，把巨灾保险的研究、建立，提到议事日程上。”郑功成还分析巨灾保险所以总是停留在“说而不做”的原因是缺乏现代风险意识，同时缺乏理性规划风险控制与风险管理的制度安排。

    “地震灾害的特点决定了，民众都会心存侥幸，大多数人可能不会理性地选择投保地震保险这样的险种，因此，这个险种应该是一种政策性险种，具有公益性与一定的强制性，政府应该引导这种保险业务的发展，并承担部分保费，只有将巨型灾难作为有政府财政支持的政策性保险来开展，才能让市场机制更全面地、更好地发挥作用。”郑功成还认为，巨灾保险应该把巨型的洪水灾害包含进去。

    对于中央政府的“为了保障地震重建资金，行政费用消减5％的决定”，郑功成给予充分肯定，并认为这是政府对灾区高度负责的为民情怀的具体体现，也意味着政风的进一步好转。不过，尽管如此，他依然强调指出，政府自身还应该具有保险意识。

    “政府也应该具有风险意识，应该为公共设施购买保险，为政府大楼、学校等公共设施购买保险，这样就可以把灾害可能带来的公共设施的不确定损失转化，直接转化为确定的成本支出，从而能够保证财政的稳定性，因为有了保险赔付，灾区重建费用的支付就不会数额太过巨大。”对此，他建议，政府应该把购买公共设施的保险的费用支出纳入财政预算。

　　国家民政部门，统筹民间捐赠和政府财政支持

    “中国人不缺乏慈爱和大爱之心。”对于汶川大地震后出现的民间捐赠热潮，郑功成认为，这是社会发展带来的积极的可喜的变化，它一方面激发了许多人麻木的心灵，并且从中能感受到强烈的民族凝聚力，另一方面也表明了经过30年的改革开放，民间的资源日益丰厚，救灾的力量巨大。但是，从这种规模空前的民间捐赠中，也能发现存在一种无序、混乱的状况。

    “从这次踊跃的捐赠中不难发现，个人、机构都在争相募捐，官民不分、各种渠道都有，事实上，募捐应该由合法的、可信的机构来承担，慈善事业的发展要规范，使之理性发展。”郑功成把各个机构甚至个人都可以任意地组织募捐，或者人们无序奉献爱心的现象称为“失范”，在这种情形下，公众对善款善物的使用高度关注，甚至还会产生不信任的心理。

    就这个话题，郑功成还进一步分析说，国内就中华慈善总会、中国红十字会等少数慈善机构，不仅数量太少，而且能够真正赢得公众高度信任的慈善机构还不多见，从而需要大力发展。

    “大灾难面前，慈善活动尤其需要统筹调配救灾资源并充分协调，捐赠款物的分配应当纳入统一协调之中。承担这个统筹协调任务的主要应该是国家救灾职能部门———民政部门。”郑功成说，不仅民间捐赠的资源要协调，还应当把政府的财政支持一起纳入统筹协调的范围之内，这样才能把各界对灾区救援的财物的效用发挥到最大，避免浪费和苦乐不均的情况出现。”

    为此，郑功成建议，民政部门应当做统筹考虑政府财政性救灾拨款与民间救灾捐款的合理分配，统筹考虑国家救灾物资与民间捐献的救灾物质的统筹使用，包括建立完备的账目、制定合理的统筹分配计划、实行公开透明的运作，监督各项救灾或者各种灾后救援款物的合理有效使用。(记者杨兆敏)