|
| 如何实现灾区的可持续重建——兼论建设灾后重建的科学管理学问题 |
|
| 2008/6/25 10:20:51 来源：中国建设报 |
6月8日，国务院公布了《汶川地震灾后恢复重建条例》，其意义在哪里？我以为这是灾区重建期待已久的法规，它是依法减灾治国的基本方略。作为我国首个地震灾后恢复重建的专门条例，它使灾区的重建工作纳入了法制化轨道，它诞生的及时性颇类似于2003年全国“非典”事件后，国务院仅仅在20多天后颁布的公共卫生应急事件管理条例。本人认为，《汶川地震灾后恢复重建条例》的最大特点是体现了可持续发展的科学观念，其重建六大原则本质上兼顾了当前与长远、确保质量与注重效率、恢复重建与异地新建、政府主导与社会参与、自力更生与恢复生产、加快灾后生态环境的可持续发展准则等问题。
近日住房和城乡建设部下发通知要求，做好全国校舍抗震安全排查，重点是各类学校的教学楼、学生宿舍等公共建筑。要通过查阅档案和实地踏勘等方式对学校的每栋建筑物、构筑物等进行逐项检查，尤其要将2001年以前建筑的砖混结构的校舍作为检查重点。我以为这对建设“震不垮”的校园、医院无疑会起到重要作用。
一、灾后重建规划的指导思想及目标
灾后重建是一个涉及社会、经济发展的系统工程，尤其不要将灾后重建仅看作是灾难过后简单的物质财富的恢复。从国内外灾害学或灾后建设学的层面看，尚没有一个较为系统且统一的重建模式，但灾后重建至少表现在：面对灾区社会各层人士社会状态及心理的重建、灾区经济的重建、学生复学及教育重建、以灾难记忆为核心的灾区文化重建等。所有重建项目都要落实到城乡环境与建筑这个载体上，所以要有一个大的灾后重建纲要。6月8日的国务院《条例》正是灾后重建所需的法规及国家纲要。为了灾后重建的伟业不失误，必须极其慎重地按国家层面去研究论证其灾后重建规划的可实现性，必须以可持续发展为准绳。
灾后重建规划的指导思想：⑴依据《汶川地震灾后恢复重建条例》及《城乡规划法》等法规，在编制地震灾后恢复重建总体规划的指导下，按照综合减灾的“大安全观”实现灾后重建的安全可持续发展；⑵要充分考虑人口、资源、环境、安全的四方面承载能力要素，在坚持依法减灾重建的同时，坚持体制创新与机制改革的思路；⑶坚持统筹兼顾、科学民主决策，按自然及经济规律，尽可能保证规划编研进度；⑷在抓好近期规划的同时，必须重视中长期发展规划，从本质上实现灾后重建规划的可持续发展能力。
灾后重建规划的目标：由于此次规划不同于常态的规划研究，它将实施在自然巨灾刚刚发生的极震区，所以规划目标必须分清“轻重缓急”，切不可单纯将经济振兴与生产力布局、发展旅游业放在第一位，而必须坚持灾后重建总体防灾规划总纲下的规划系统目标分类。对此细节在《条例》的第25条～33条已有概括，但本文建议的是：必须按第一等级与第二等级去对待这些规划目标，必须细化每一个规划子目标中的内容。我以为要从两方面处理好将编制规划不同于常态规划的内容：⑴因为这是刚刚发生过巨灾的地域，所以一般意义上的诸如城镇体系规划、基础设施建设规划、土地利用规划要融入周密的防灾减灾内容，切不可造成只有专门的防灾减灾子规划，而在相关建设子规划中无对应及相关制约内容；⑵此次汶川地震不断表现出的灾变形态是多元化的，它从一定意义上要求灾后重建规划必须有充分体现防灾减灾的应对之策，在确保各子规划认同“灾后恢复重建总体规划”及“防灾减灾和生态修复规划”为第一层次规划的前提下，真正用此规划个案成为实施《国家“十一五”综合减灾规划》的示范项目。
灾后重建规划的原则：必须坚持综合性原则，应全面分析灾区各灾种、各影响因素综合作用下的灾害区划，其主要标志可视各单一灾种的形成条件不同而有所不同，它不仅不应是单灾种区域的“再版”，也不是将各灾害区划简单的组合，而是一种在系统思想下的多灾种、多因素条件下的新整合。如对川西这样复杂的山地城乡规划，就必须处理好安全原则、自然保护原则、文化修复性原则、民族多元化原则、经济发展原则的关系，再构一个有历史传承的、富于生命力的以安全减灾发展为根的“新汶川”。
二、灾后重建规划需要“灾后重建学”体系
面对汶川废墟中的悲痛与新生，我以为不仅要对汶川地质构造作出解读，也要再次将中国西部自然巨灾的史料作一番深入考量，如此多的蒙难县（市），使似乎应快速完成的灾后重建规划出现了“拐点”：必须要给重建规划编制的前期多留一点科学理性思考的时间。因为不仅其灾后重建内容复杂，涉及面广，还必须经得住现实和历史的检验。如灾后重建规划，就是为尽快恢复生产和重建家园提供的规划，它不能不与相关灾区主体功能区规划相结合，它不能不与现代相关灾区经济结构相联系，它不能不与相关灾区自我发展潜力相结合，而所有这些相关灾区的谋略因为灾难正在从丧失中恢复，仅靠一个灾后重建规划如何能在短期内促成相互协调呢？所以要对受灾地区做一个安全性的分类，至少应扎实有效地开展好如下基础评估工作，即：对地质结构及地震危险性的评估；对居民聚居地及重新恢复耕地可能性的评估；对危害性地质化学环境变化及潜在危险性的评估；对水源安全性改变的区域性评估；对灾区产业发展条件与发展潜力的评估。我们希望对灾后重建规划要给足时间，旨在用科学的态度去真正处理好安全的生产力布局。
应该说，中国自古是地震频发的国家，近百年来不断探索防灾抗震的规律，特别是邢台、唐山大震后强化了抗震的研究，在灾后重建的项目上，在不同灾种对策的处理上都有一些案例。但从文献上看，国内学者比较注重预防、抗灾的研究，近五年前又格外关注以“应急”二字为关键词的管理学研究，从而造成了一定的偏颇，甚至形成了一种不应有的“假象”，即凡提到重建即灾民安置，似乎其中没有多少科技问题，从而使灾后重建规划、设计，尤其是成功个案的总结推广极其不够，从此种意义上讲还限制“灾后重建学”在中国的创立与发展。面对自然巨灾及其现代灾害的多变性，灾后重建规划要真正有效、真正合乎地域化实际、真正成为对世界减灾史有价值的示范项目，就应该在“灾后重建学”的理论框架上做出透彻研究，在实践中提升理论，在理论总结中去发现实践中的不足。
据查，1997年麻省理工学院的哈斯·凯茨等人就在《灾后重建》一书中提出，自然灾害的恢复重建要经历四个阶段：包括搜救在内的快速反应→包括生命线系统在内的公共系统恢复→灾前状态的水平→受灾地区新一轮的发展等。1985年美国灾害分析专家鲁宾则认为，这个灾后重建模式太过于简单化，因为他发现许多灾后地区的恢复过程大不相同，尤其是不同地域及文化背景的人对灾后重建的满意度完全不同。在发达国家灾后重建或由市场决定，或在政府主导下由保险公司协同解决，无论何种方式，可以看出“灾后重建”是个极其复杂的系统工程，它必须付诸专门化的研究，它必须有赖于新观念的启发。作为一门建构中的巨灾保障学，其学科体系至少涉及城乡规划、灾害学、现代可维修科学、生态恢复理论等内容，从文化重建角度看，也必须涉及文化遗产及其保护诸学科。
三、灾后重建规律要重审人与自然的关系
从中外历史上看，在人和天灾的搏斗中，人未必总是胜利者，不了解这一点，过分扩展人类的万能及“人定胜天”的思想会不利于重建规划的质量。自然巨灾用毁灭、鲜血、死亡一再告诫人类，对大自然不可、不要、也不能存轻慢之心，对大自然不仅要有敬畏之情，更要有崇敬的和谐之感，要畏惧灾难，要收敛不适当的违背自然的建设行为。
北川县的领导说，地震发生后，我们建设家园的心一直未改变。但灾后重建，在哪里建？狭长的山谷、闭塞的交通、脆弱的生态，再加上龙门山的地震带，只能另行选址再建。残酷的现实，要求我们必须用可持续发展的眼光去重审人与自然的关系，千方百计地躲避自然灾害，切不可使重建规划又处在一触即溃的灾变临界点上。面对还在颤动的大地及不断遭遇的次生灾害，我以为，在地震与地质科学家尚无法确定是“就地重建”、还是“就近重建”或干脆“异地重建”的前提下，规划师和建筑师只能认真地研究防灾城市、防灾建筑的规律及做法，无权展开真正的灾后重建规划设计，或某种形式上的国际设计竞赛，否则就是有悖于可持续发展安全准则的，也是公然违背人与自然规律的。
唐家山堰塞湖科学抢险成功是利用自然之力改变自然之力的个案。全溃坝、二分之一溃坝、三分之一溃坝、水利和地质专家们通过多次对唐家山堰塞湖的勘察，终于弄清了这个世界罕见的特大堰塞体的风险所在。大型堰塞湖抢险，属世界难题，有详细史料记载的1786年康定大地震、1933年叠溪大地震，均发生了堰塞湖溃坝的惨剧，造成的死亡人数，数倍于地震直接死亡人数。专家们在对坝体结构勘测后发现堰塞体里有许多土和沙，炸药对土的作用不大，再加上炸药极易引起新的山体崩塌，因此只能选择在沙土和岩石软硬相交的地方开挖泄流槽，利用水流自然冲刷的规律，拓展泄流槽溃口和深度，逐步增强泄流能力，可使泄洪对下游的影响自始至终都掌握在可控范围内。这是采取积极的人力干预、利用和改变自然本身的力量来释放积累的风险，而不是用人力来抵消自然力量。
汶川大地震受灾最重的是位于崇山峻岭中的汶川、青川、北川等县。在地震影响范围内，地壳表层出现的各种震害及破坏现象是地震效应，它包括强烈震动效应和场地破坏效应。前者反映为地震波对建筑物的破坏，是即时性的，约有95％的人员伤亡和建筑物破坏由它造成，但对于人类生存的自然环境而言，地震均地破坏效应的影响则是持续的，甚至是永久的，它的破坏后果使本来比较脆弱的地质环境更为恶化。究竟是“就地重建”还是迁址，必须要经历地震与地质灾害、生态环境变迁等应急与常态相结合的评价。6月10日，有关专家组提出一个北川异地重建的方案：在北川县相邻的安县境内板凳桥区域内重建新北川，此方案已上报国家审批。据北川县领导的陈述：由于板凳桥不在地震断裂带上，有安全保证；它有近7～8平方公里的平坦地貌，提供了一个比较好的发展空间；安县也有1000多年历史，历史上板凳桥也属羌族聚居地；它现有建筑物不多，具有重建的可能性等。对此我颇同意来自地质灾害预警专家的建言，灾后重建规划从形式上编制并不难，难在必须提供出较充分的地质环境变化分析：其一，在应急调查的基础上，对地震次生地质灾害的类型、分布、危害程度进行全面系统的调查，防止盲目建设；其二，对详细调查阶段查出的各种灾害体的稳定性及发展趋势进行准确评价，如青川县城后山发生重大山体裂缝，必须进行较长期的稳定性评介；其三，结合新农村建设，将灾区或更大范围内的项目统筹规划，真正找准安全的居住与发展地；其四，并非所有平地都可以建新城这类永久型大项目，如溪流沟口的漫滩地，并非风水好，看似平坦，但不适宜建房住人，因为这样的位置极易遭受泥石流灾害的袭击。所以，必须站在人与自然的视角上，慎重地思考灾后重建的布局，在百年、千年大计上（因为是建新城，而非单幢建筑）要对人民的永恒安全负责。
强调从潜在的、长期的影响要素出发，使灾后重建规划体现人与自然真正协调的高水平，必须将环境与生态安全及其承载力放在第一位，事实上在评估体系中应选哪些指标？重建新址是否真正具备环境与安全的容量要求，是不是真正远离并充分避开了地震带成为本次灾后重建规划的要点。
灾后重建，需“好”中求快，切不可在规划中有不尊重自然规律的举动。如土地利用规划可以结合眼前、近期和长期的战略发展，分出轻重缓急，以总体规划为统领，以土地整理专项规划为先导。虽然科学研究已提示了灾区地震分布规律，但由于人类不能准确预测地震，所以只能在综合研究区域地震及次生灾害或者说地震灾害链的空间分布上，从空间上优化土地利用模式与布局，从而科学而恰当地提高建设安全标准。
四、灾后重建规划借鉴国内外先进理念寻求制度创新
2008年6月初，唐山市委、市政府向国家发改委提交了《建议灾区重建规划至少超前50年——关于唐山地震灾后重建工作的经验和建议》报告，该报告归纳了唐山32年前大地震的十条经验及启示，其中与灾后重建规划中防灾减灾内容极其贴近的内容是⑴灾后重建规划选址要科学合理，遗憾的是，唐山没能避开断裂带；⑵制定重建规划必须超前，由于规划之初的紧迫性及研究不够，各类设施不能适应未来发展；⑶灾后重建规划要突出城乡抗震能力，一般建筑物应按地震8度设防，对城市生命线工程设防标准适当提高到9度；⑷加强对地震遗址的保护，应尽可能地保留一些地震遗址；⑸城乡规划要统筹考虑，当年唐山重建规划只考虑了城市规划部分，而县（市）、乡、村的规划工作滞后等。
灾后重建，规划先行，对此美国国土安全部等国际机构的作法表明，面对自然灾害，尽管防灾与减灾资金投入不断增加，但一些地区已患上了“灾害——救援——重建——灾害”的综合症，究其原因是过去的灾后重建规划中未深刻重视对灾害区域中相关重要灾害问题的分析与评介。国外学者认为：减轻地震巨灾的主要途径只能是从空间上优化土地利用规划、提高工程建设标准和安全结构工程。
美国加州北岭地震：1994年1月17日，强度为里氏6.7级的地震袭击了洛杉矶，死伤近万人，13575栋建筑损毁，直接经济损失250亿美元。当时美国联邦应急管理局提供了530亿美元的救援经费。洛杉矶受灾区约60％的房屋缺乏地震保险，为促进房地产市场与灾区经济的稳步恢复，洛杉矶政府将总计高达120亿美元的财政调拨与公众捐助，分配组装成7个互为补充的恢复计划。在永久性房屋修建阶段，政府为刺激经济增长，提高灾区经济恢复能力，放松各类小商业贷款，为各中小型商业机构提供最高可达150万美金的、利率为4％～8％的低息商业贷款，创造了灾区良好的经济货币政策环境。
日本阪神地震：1995年1月17日，日本兵库县发生里氏7.3级地震，死亡5466人，3万人受伤，数十万人无家可归，有10万栋房屋完全倒塌。日本政府于震后第五天才开始建设临时建筑，灾后十天开始住宅、交通、工业重建，大震后1个月，神户市将5887公顷受灾地区指定为“复兴促进地区”，又指定了优先重建地区，以促进城市机能的复苏；提出了“灾后住宅复建三个计划”。现在到阪神地区可以看到城市中有不少避难所及灾后纪念性建筑，2005年元月18日世界减灾大会在日本召开，其对日本的意义在于再一次使国民忆起了1995年的阪神大灾。
阪神大地震对日本经济造成的损失不仅限于阪神工业区，还波及到邻近工业地带和日本的对外贸易，对短期内自主购房者与投资者影响很大。日本房屋与城市发展部用4年时间，对1995年阪神地震后奈良县的购房者作了详细分析发现：震后购房意愿由震前的50.4％迅速下降为14.5％，降幅高达71.23％，而对廉租房与私人商品房的租赁需求大幅上扬，其廉租赁需求由震前46.1％上升到79.1％。日本的抗震体系经历了近40年历程，每次地震后都在原有标准上进行调整及修改。目前，日本抗震体系贯穿房屋建筑施工要求、使用质量监控与房屋交易管理三阶段。日本的抗震标准要求随地震灾害演变发生、建筑新材料的发明使用权、建筑结构技术的进步，平均每3～5年修订一次。1998年日本建立了“建筑监管局”，主要负责按最新的建筑抗震要求，对所有在建和已建的各类商品房予以质量鉴定，并向公众提供权威的鉴定报告。日本依照美国经验，还建立了地震特别研究区（SSZ），要求房地产中介机构在二手房交易时，要按SSZ规范对房屋抗震能力予以介绍，并向消费者出示“建筑监管局”的房屋质量鉴定报告。
德国房屋保险：德国有完善的房地产保险制度，能够做到让房主“受灾不受损”、“灾区”受灾不见灾。当发生意外后，保险公司所偿付的保费能够确保在原地盖起一座完全同样的新房，不论损害的房屋和设施有多旧，保险公司都会按新房价格赔偿。德国房屋保险范围十分宽泛，包括火灾、水灾、飓风、地震、雷电、冰雹等常见自然灾害。在德国处理受灾房屋过程中产生的很多相关费用，同时也在保赔范围内，如现场清理费、损失评估费、拆除费用、现场保护费、减损措施费用等，乃至在修建新房期间房主的酒店住宿费用或其它都由保险公司赔付。德国房地产保险市场发达，为住房参保成为德国家庭必不可少的灾害防范措施，同样也适用于学校、医院等单位。
国外灾后重建及其保险策略给我们诸多启示，其中最重要的是为制度创新提供参考。主要有三方面：其一，可考虑将灾后重建区建成统筹城乡综合配套改革试验区；其二，要注意将政府力量与市场力量相结合，如创造出吸引社会多元化资金投入的机制及政策；其三，由于构建多元化公共产品供给的机制，灾后重建是一个完善公共产品供给的过程。 中国灾害防御协会副秘书长 金磊
|
|
|
|