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| 再论汶川灾后重建规划编制理念———写在唐山“7•28”大震32周年之际的联想 |
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| 2008/8/1 15:23:15 来源：中国建设报 |
“5·12”汶川大地震灾区正进入重建恢复期及灾后建设期。笔者拟对国内外灾后重建规划的基本观点及作法进行梳理，从而更好地从正反两方面去确立汶川灾后重建的基本理念。这些理念虽尚没有服务于灾后重建规划技术层面，但充满对国家综合减灾有借鉴意义的城市安全减灾应急政策与策略。
一、汶川大地震灾后重建规划研究现状
2008年7月15日中国社科院在北京发布《四川地震灾后社会重建调查报告》指出，目前四川地震灾区已经建成和正在建成的大型板房安置点满足了城市受灾群众的过渡性安置需求，得到受灾群众的广泛好评，但安置点的应急管理面临挑战。同样在7月成都社科界研讨灾后重建，强调了五个要点：灾后重建不等于恢复原状；灾后重建规划的编制应讲求科学；灾后重建要加快第三产业发展；灾后重建要设法将灾难转化为精神财富；灾后重建要高度重视总结公共安全应急管理的机制建设事宜。
汶川地震两个月纪念日，北川县与中国建材集团在擂鼓镇举行了中国联合水泥北川中联年产200万吨水泥项目开工仪式，这是北川县灾后重建工程启动的第一个大项目。由国内外十家规划设计单位参与的四川省都江堰市灾后重建规划概念方案7月13日评审完毕，这是首个灾后重建规划概念方案亮相，来自日本、德国、美国、瑞士及中国台湾、上海等地的专家认为，方案应突出安全、生态、环保、宜居、休闲诸理念。目前，北川地震遗址博物馆的概念规划已经初步完成。但针对汶川灾区防灾减灾不同阶段的不同需求，要清晰看到，如今已完成了从救人（伤亡损失最小化）、安置（社会福利最大化）到恢复（灾前经济水平）、建设（科学布局、合理规划）、可持续重建（效益最大化）的阶段，所以不应该满足于现有的缺乏综合减灾思路整合下的规划，而应深入研讨减灾安定前提下的灾后重建政策、法规与技术对策。
二、灾后重建规划要重视纵深调查研究
对都江堰重建规划，几乎所有的专家都认为新规划的难度非同小可，笔者认为，原因不在于它是突发的、特别的规划，而在于它规划的对象是一个非传统安全事件。事实上国内绝大多数的纯规划单位很难立即转入防灾减灾规划上来，现有的规划方案只能是在强调兼顾眼前与长远、理顺灾后城市居民搬迁和新旧城区的整合等目标上下功夫，无疑对体现并落实可持续的灾后重建规划理念显得不够深入。深入调查研究至少有两层含义：其一，要广为了解公众的灾情应对状态，这对任何形式的灾后重建是个群众基础；其二，要整理并处理好各类防灾减灾实践数据，它对于深化灾后重建规划无疑有重大基础意义。
7月中旬国家发展和改革委员会委托《中国经济导报》完成了对4000万灾区群众的抽样式社会调查，统计100户家庭的采访对话，发现“规划”一词出现过29次，甚至许多人对灾后重建规划有着相当明确的目标。如有的灾区群众对灾后规划倡言“要长远规划，尽量避免重复建设和重复投资，基础设施建设要一步到位，道路设计要规划20年，适应发展需求，旅游业要科学规划，城镇及农家乐建设要按8度以上抗震规划设计等”。
另外，加大力量建设防灾减灾数据库及基础工作十分必要，希望灾后重建的汶川案例能为此做出突破性贡献。
三、编制灾后重建规划应坚持的理念
1．灾后重建规划要尊重自然规律的否决权。从灾后重建理念上讲，灾后重建规划的编制至少要注重“八个结合”即将灾后重建与优化国土开发相结合；将科学规划与合理布局相结合；将应急优先与兼顾长远相结合；将分区指导与突出重点相结合；将先易后难与全面稳定推进相结合；将改善人居生态环境与生态环境恢复重建相结合；将生态家园建设与受损生态林恢复相结合；将灾后产业优化布局与调整相结合。在处理好八个关系的过程中，要尊重自然灾害致灾因子的作用，使其成为所有灾后重建环节的否定要素。调研中发现，自然灾害的强度不仅与区域自然致灾因子的强度密切相关，而且与区域人口密度、经济密度及产业类型密切相关。对于汶川灾区重在衡量其区域资源环境减灾承载能力，把握自然致灾因子的地域分布规律，在综合比较自然致灾因子的基础上，尽可能抑制不适合安全发展的区域的重建与发展。
2．灾后重建的城乡政策不可忽视。虽然政府已明示对不可抗力条件下的民事免责，但震塌建筑引发的法律问题的可诉性仍是政策的焦点，因震灾引起的原材料价格变化及劳动力上升所带来的成本压力、如何处理因地震引起的房屋纠纷、地震后未交付房屋毁损的风险责任由谁承担等都是既宏观又具体的政策问题。对灾后重建更广泛的政策重点是如何看待并利用西部大开发的机制，坚持高起点、可持续、和谐共生的原则，尽可能在稳中求好，少走弯路，变输血为造血，一步到位。所以还要考虑如下政策：以灾民安置推动城乡格局转变；以人口和产业迁移推动城镇体系的合理布局；以提高灾区群众持续生存能力为安置工作的要点；强化政策为先的基础设施及生命线系统的全面复兴；在科学发展的灾后重建理念下，尤其要避免人为过失造成新的灾后重建的不良后果等。
3．灾后重建是科学的更是城乡社会政治问题。有专家建言，灾后重建要以科学和民意化解重建的种种论争，要讲科学，也要看民意；要让科学减灾变为公众的自觉意识。灾后重建科学有“否决权”，但并不意味着灾后重建是“实验室”里的学问，为此要对灾后重建管理学中强化灾后重建社会学及政治学的相关内容，如必须强化灾害的人文科学研究，尤其要研究国家或城乡运用政权的力量对各类重大灾情进行预防、干预、防灾救灾的规律。具体讲：要研究国家如何建立起保障与救助体系；要研究国家在灾事全过程如何采取及时果断和干预措施，阻止并延缓灾害的扩大化及其威胁面；要研究国家、城乡管理部门如何调集社会力量及资源有效抢险及救灾，尤其是规划、引导、组织、实施好科学的灾后重建；从社会政治上讲，无论是何种地域性巨灾研究并借鉴国际减灾行为十分必要和迫切，从种种意义上讲要进一步落实城乡综合减灾理念在重建规划中的应用。
4．如何对待灾区的土地安全。2008年是“国际地球年”，也正逢中国四川汶川地震，城乡规划设计界尤其要倾听来自地学界的警示。这里具体涉及：应充分考虑灾区的土地适宜性问题，如北川县城夹在两山之间，必须要避免今后灾情的再发生，所以应把握的原则是宜建则建，不宜建则坚决不建。翻阅了有些灾后规划发现，有些内容还仅仅停留在城镇与产业的简单恢复上，并没有结合资源环境与生态，在地质安全的前提下划分各类功能区。灾后重建更不可占用基本农田，对各类土地利用的整理，要坚持先安全、后经济的原则，要充分认识到滑坡、崩塌、泥石流等次生灾害之威胁不是短期的行为，必须要在土地安全稳定性评估之后方可开展规划设计。
5．建筑防灾症结是标准还是质量。灾后迄今，在设防之思中有否定过去抗震设防标准的倾向。对此应持的科学态度是：要分析建筑物倒塌的原因是设防标准太低，还是建筑质量缺保障，或是监管建议标准不到位。没有设防标准的建筑，尤其是农居是无法抵抗强震的，但现在的问题绝不是国家在重建政策上增加设防烈度值，而在于地方建设的质量安全监管，这再次暴露出我国城乡安全减灾建设上的不足和体制漏洞。
6．灾后重建要成为中国综合减灾的示范项目。作为一个国家级减灾示范，国外有一系列实例，如1755年里斯本大地震后，就重建了一个建筑一流、抗震水平一流的大都市。所以，尊重自然、顺天而行是根本。具体讲要注意以下几点：⑴灾后重建要有一个战略性总体安全评估；⑵灾后重建要研究与反思同行，尤其不可将它仅仅视为一项或几项指标的完成；⑶灾后重建要依法建设，要使之成为考验行政效率、评价政府进步与否的标志；⑷要将灾后重建与发展灾后安全产业相结合，至少应在以下三方面拓展好：要开发应急处置装备的生产和维护系统；要开发应急平台体系和建设系统；要强化应急的全民教育及培训咨询业的发展等。总之，希望国人从灾后重建规划的“漫长”路程中真正有所收获，反过来积极促进中国城乡综合减灾事业的大发展，为中国城乡综合减灾建设积累典型个案。
四、灾后重建再次启示“安全奥运”
火热的北京迎奥运，除了彰显三大理念，更多的还是要关注并检验安全奥运建设的程度。如果说“5·12”汶川巨灾震惊了世界，那么其讲述的华夏精神就不应淡忘，对我们翘首以待的北京奥运会有所启发。
虽然从形式到内容上北京开展了一系列针对“安全奥运”建设的计划与行动，但也发现一些值得商议的问题：其一，6月末奥运北京安保指挥中心举行最大规模的一次全员实战演练，全市启动了二级加强防控，但演练所假想的“风险源”仅仅是社会危机事件，并未涉及由于自然原因及客观性导致或诱发的“灾情”，演练思路并不新也欠综合，未上升到综合减灾的高度与广度；其二，北京极端气象条件的研究表明，北京7月～8月普遍处于高温高湿、暴雨雷电的风险威胁中，但近来有“北京六月雨水大，夏季风和‘梅雨’提前，导致奥运会开幕式暴雨概率低”的欠科学的说法，有悖于“安全奥运”预防为主的基本思想；其三，北京奥运同世界各大主办城市相同，在面对自然灾害侵袭的同时，也面临生命线系统安全的考验。如北京电力公司强调可以满足奥运场馆等重要设施高可靠性供电及1460万千瓦大负荷条件下的需求，但在其承诺的保障奥运供电指标中并未涉及事故条件下或自然灾害条件下生命线系统的备灾能力及抗干扰容量，只给出正常供电状态下的北京电网容量配置不仅是不完善的，也无益于防灾减灾应急能力建设。
那么，如何认知北京奥运期间的事故与灾情，如何增强北京奥运会安全减灾应急能力建设，如何实施“安全奥运”建设才体现文化不缺位？具备了与有特色、高水平奥运相匹配的安全文化建设，确是在奥运前夕应着力宣传的“大事”。
为此笔者的建言是：要充分利用汶川地震的惨烈史实，开展犹如“大灾难与大赛事”的忧患意识教育。
奥运会等重大国际型赛事的安全应急系统属复杂的大系统，它至少包括监测预警、社会快速控制、中外公众反应、应急抢险救援和生命线系统保障五部分。因此安全文化教育的特色必须体现在：强化志愿者第一位的安全自护文化教育；强化公众奥运安全文化教育要集中在观众群体行为的研究；强化中外宾客危机应对策略研究、重在用安全文化培育公众应对危机的心态；强化公众对“赛事”中突发事件的心理干预能力教育等方面。
奥运会安全问题不但是一个社会问题，更是一个文化问题，一个国家及其主办城市的安全文化更是重要的文化软实力。对于北京2008年奥运会所面临的诸多危机风险，既然难以准确预报，我们就万不该持侥幸心态，认识到巨灾往往是自然灾害与人为活动的叠加效应。对于自然灾害，应持的文化观是应学会与其共处且又能适时避让，将防灾减灾的全部努力集中在加强设防上，当危机发生时能有效应对。如果说，2008年奥运掀起以“人文奥运”为主题的中华传统文化的“全球热”，那么我们更期待安全文化的普及能真正给北京奥运带来防灾减灾应急建设的新局面，“安全奥运”观不仅丰富北京奥运的公共安全研究计划与预案建设，更应成为各级管理者面对奥运会的使命之一。 中国灾害防御协会副秘书长 金磊
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