我国是世界上自然灾害频繁的国家之一。自秦汉以来，历代封建王朝为了巩固政权，维持社会稳定，保证再生产的正常进行，始终把救灾防灾政策，也就是史书上说的“荒政”，作为一项基本国策加以实施。

　　一、报灾勘灾

　　报灾，指向官府报告灾情，宋代称作“诉灾”。勘灾，宋代称为检视或检放，指地方官吏或同上级乃至朝廷派遣的官员共同勘查核实受灾范围、程度。秦汉以来，地方发生灾荒，都要及时逐级向上直至朝廷如实报告。官员在复查核实时，往往把轻重灾情分十分定级。宋代报灾最初没有时间限制，往往“秋诉夏旱”，或者“冬诉秋旱”，也就是在收割之后再报。北宋淳化二年（991年）正月，朝廷出台了报灾时限：凡荆湖、江淮、二浙、四川、岭南百姓向官府报告水旱灾害，夏灾四月三十日，秋灾八月三十日为最后期限。明初报灾不拘时限，随时申报。万历九年（1581年）还规定，地方凡遇重大灾伤，州县官亲赴现场勘明，申呈抚、按。巡抚立即将勘实分数具奏，作为复请赈恤的根据。清朝明确要求地方有灾必须及时上报。

　　清朝勘灾有一套严格程序，比起明朝还要完备，受灾人户要填写简明申报表。经核对后，申报表作为勘灾底册，交勘灾人员一一核查。然后，州县官将结果汇总造册，然后上报。户部接到各地报灾题请后，要派员复勘，查证属实，勘灾结果可作为蠲免的依据。如果有需要赈济的人户，还要增加审户程序，把灾民划分极贫、次贫等各个等级。

　　报灾、勘灾，是中国传统救灾体制运行中的重要环节，是朝廷救灾的前提和依据。正如朱熹所说，“救荒之务，检放为先”。明清两朝对此要求尤其严格，若迟报逾限或报灾不实，各级官吏都将受到处罚。严重匿灾不报，更要严惩，直至杀头。

　　二、临灾救助政策与措施

　　灾情发生后，灾民最需要救助。朝廷的救灾政策措施，主要包括赈济、减免赋税、调粟平粜、转移灾民、抚恤安置、劝奖社会助赈等。

　　（一）赈济严重灾情发生后，为了及时帮助灾民度过难关，国家往往首先向灾民无偿发放救济钱物，叫做赈济。元代，凡有水旱灾，例行赈济，验口发放，赈期多为两三月。明朝建国初，一般每户给米1石。洪武二十七年（1394年）规定，大口6斗，小口减半。永乐二年（1404年），降为大口1斗，6—14岁6升，5岁以下不给。清前期到乾隆初年对赈济有了统一的政策，各直省灾民，大口日给米5合，小口减半。赈期，水旱灾一律1月。另外按受灾分数及户等极贫、次贫的区别，各加赈3—4个月，甚至半年。从顺治元年（1644年）至道光十九年（1839年），清政府用于赈济的救灾银子约4.5亿两。清代京师每年十月初一至次年三月二十，五城按城设厂煮粥赈济，每城日给米2石，柴薪银1两。各省会也照此办法，在年冬月份煮粥赈济饥民。当时民间也多有此举。

　　官府让灾民参与公益事业，特别是兴修水利工程，获得相应的赈济钱物，叫以工代赈。这种赈济形式，唐代已经有了，清朝实施最普遍。乾隆皇帝即位不久，就让各省督抚分别缓急，预作估计，一旦发生水旱不齐之时，迅速举办以工代赈。嘉庆皇帝说，“救荒之策，莫善于以工代赈”。因为这既可以解救灾民于困顿，又为国家治理河患、修筑海塘等防灾工程提供了劳动力，一举两得。
　　（二）调运粮食、平抑粮价、转移灾民及时从外地调运粮食支援灾区，史称“移粟就民”。清代运用比较多，调运的粮食来源，一是国库仓米，二是截留漕粮，三是采购。清代，调粟往往与平粜联系在一起。所谓“平粜”，指政府运用行政手段调运粮食平抑粮价。雍正二年，特大风暴潮灾袭击江苏、浙江，死亡约10万人。政府除及时给予赈济外，雍正帝还命令山东、河南、湖广、江西四省迅速动用司库银，共买26万石粮食，运交苏州和浙江巡抚平粜，抑制灾区粮价上涨。

　　由于古代粮食储备和运输条件差，一旦发生严重灾荒，如果国家无力赈济和就地安置灾民，势必出现大批灾民四处逃荒求食现象。灾民逃荒，盲目性大，难免沿途抢劫，滋生事端，甚至引发动乱。为此，国家颁布相关政策法令，组织引导灾民有序流动，到丰裕地区就食糊口，这就是所谓的“移民就食”。如《汉书·高帝纪》载，高祖二年（前205年），关中大饥，米每斛涨到1万钱，出现人相食的惨状，国家就把灾民转移到蜀汉地区，并发给他们口粮、路费、安家费等。

　　（三）蠲免与减征缓征凡遇灾年，国家都对灾区实行不同程度的蠲免、减征及缓征赋役。汉代除免征田租外，还免征耕地附加税、戍边代役钱、人头税。唐代有免赋税、徭役、户调，免积欠和缓征的措施。元朝规定，受灾十分之八以上，赋税全免；受灾十分之七、六、五，分别免原征额的十分之七、六和二分之一。明朝弘治三年（1490年）规定，十分全灾免七分，九分灾及以下依次递减，直至四分灾免一分。清朝沿袭十分计灾法。道光二十年（1840年）前的196年中，清朝蠲免地丁银共1亿2千余万两。如果加上蠲免积欠中的灾欠，灾蠲总数约1．5亿—2亿两。另外，清代蠲免还涉及芦课、盐课等杂税。缓征虽和蠲免、减征不同，只是延缓征收年限，但毕竟可以缓解民生压力。

　　（四）抚恤安置突发性严重自然灾害，往往造成家破人亡，大批灾民流亡四方，伤病无钱医治，死者没法安葬，卖儿鬻女的凄凉景象。为此，国家同时采取了诸如赐葬、给医药、发放抚恤金、居养、赎子等抚恤政策。西汉元始二年（公元2年），郡国大旱蝗灾，又并发疫灾，青州尤其严重。官府腾出官邸，设置医药救治。一家死亡6人以上的，赐葬钱五千；死亡4人、2人以上之家，各赐葬钱三千、二千。清乾隆间，对各省分别制订了详细的抚恤标准。凡是贫而不能自存的灾民，地方政府大多设临时收容所，并把平时常设的慈善救济机构如居养院、普济院等动员起来收容灾民。中国历来重视天伦亲情，官府有时出资代贫民赎回因饥荒而被迫鬻卖的子女，使其骨肉团聚。

　　灾民大量流亡，土地荒芜，不仅影响国家的徭役和赋税收入，更危及封建统治秩序的稳定。因此，安置流民回归故里，成为古代救灾政策的重要组成部分。除发给盘缠和粮食，遣送回籍外，还分给闲置公田，提供或贷给种子、耕牛；有的甚至为他们搭盖草房，并免除5年赋税和徭役，帮助他们重建家园。不过，由于政策不配套，许多流民担心回到原籍遭官府追讨积欠租税或地主逼还昔日租欠债务，不敢返乡，因而安置流民政策的成效大大打了折扣。

　　（五）劝奖社会助赈国家财力毕竟有限，单靠政府救济灾民是不够的。采取多种方式动员社会力量助赈，便成了朝廷救灾的重要选择。输纳钱谷授官赐爵便是其中之一。宋代除继续推行劝奖民间纳粟助赈外，还采用纳粟赎罪、散给僧道度牒等方式筹措赈灾钱粮。元明清有入粟补官及捐纳制度。清代除鼓励出赀安插灾民另加优赏外，劝捐助赈格外突出。仅在嘉庆六、七两年的工赈中，通过捐输收取的银子就达759万余两。当然，捐纳助赈也为卖官鬻爵、官吏贪污开启了方便之门。
　　三、防灾减灾对策

　　自然灾害难以避免，但采取积极的预防措施，可以减轻危害，避免重大损失。我国古代防灾减灾对策主要有以下几个方面。

　　（一）兴修水利和海塘工程，治理河患，防范水旱潮灾

　　先秦著名典籍《管子》，把水、旱、风雾霜、疠、虫害，称作“五害”，说“善为国者，必先除其五害”，把防治自然灾害提到治国安邦的重要地位，强调实施“决水潦，通沟渎，修障防，安水藏”，虽岁有凶旱，也有收获。《管子》阐发的兴利除害的防灾思想，一直为后世所继承和实践，并把兴修农田水利、治理河患，修筑捍海堤，作为预防水旱和潮灾的重要措施。

　　早在春秋战国时期，各诸侯国就兴修了一批预防、减轻水旱灾害的著名水利工程。都江堰修成后，成都平原再也不怕水旱，成为沃野千里的“天府之国”。秦汉以来，历代封建政府在中央和地方都设有主管水利的机构和职官，不断兴建水利设施。与此同时，始终把修筑堤防、疏浚河道、治理河患，特别是治理黄河作为防洪减灾的重要措施。宋以后历代政府都重视河防管理，元朝工部尚书贾鲁、明朝河道总督潘季驯，在治理黄河方面还取得了突出成就。康熙皇帝亲政后，将“三藩”、河务、漕运列为三大政事，书写在纸，悬挂在宫中柱子上，每天都想着。平定“三藩”之乱后，他把治河放在最重要位置，六次南巡，调查研究，亲自制定治河方略。康熙和乾隆年间，黄淮流域水灾因此明显减轻。

　　（二）加强气象、灾情监测，建立雨雪禾麦收成分数和粮价呈报制度

　　中国历代朝廷一直重视天文、气象观测。秦朝把上报农作物生长期的雨泽及受灾程度作为一项法令，要求各地严格执行。汉朝建有“自立春至立夏尽立秋，郡国上雨泽”制度，以后历朝相沿不废。宋代又建立了较为完善的报汛制度。金朝规定，沿河州县在汛期随时奏报洪水险情。明朝开始建立黄河飞马报汛制度。清代沿袭这一做法，还建立有用羊皮筏传递汛情的“羊报”制度，在黄河支流沁水下游和长江、淮河、永定河上先后设立水志桩，在汛期及时驰报水情。清代更建立了雨雪、禾麦收成分数、粮价奏报制度和晴雨录。晴雨录是扬州、苏州等地有关每天晴、阴、雷、雪、雾和风等气象情况的记载，最早始于康熙十一年（1672年）。后来清廷将晴雨录和奏报制度推广到全国。每逢下雨降雪或缺少雨雪，地方都要向皇帝报告雨水入土深度和积雪厚度及起讫日期。这类奏折称为雨雪分寸。清廷还要求各省军政大员呈报禾麦收成分数和当地粮价。清朝通过建立各省气象观测及晴雨录与雨雪、收成分数、粮价奏报制度，及时掌握全国天气变化和粮价走势，对预测可能发生的农业气象灾害并采取相应措施发挥了重要作用。

　　（三）推广防灾技术、抗旱涝高产粮食作物，开展多种经营

　　我国自古以农立国，讲究深耕农作，注意搜集编撰农书。著名的《氾胜之书》、《齐民要术》、《农政全书》等，都提出了许多防涝抗旱，保墒，防低温、病虫害、盐碱化及治蝗等对策。历代封建政府大力推广防治农业灾害的技术和知识，不断刊印各种救荒书，让官民掌握相关防灾知识技能，借鉴前人救灾经验。先秦以来著名思想家就对人与自然的关系、水土山林的相互关系作了有益探讨，闪烁着保护生态环境的思想火花。秦汉以来，国家在重视农业，奖励垦荒，发展粮食生产的同时，不断颁布法令，鼓励植树造林、禁止滥伐森林，特别是把发展抗旱耐涝高产粮食作物，作为防灾备荒的重要措施。宋真宗曾亲自推广耐旱的占城稻，乾隆皇帝大力推广过番薯种植。

　　（四）储粮备荒，建立仓储制度

　　这是中国古代封建国家一项重要的防灾备荒对策措施。历代名称不一，形式各异，其中影响最大的是常平仓和义仓。常平仓创于西汉宣帝五凤四年（前54年），由大司农中丞耿寿昌首倡。因为它“以谷贱时增其价而籴以利农，谷贵时减价而粜”（《汉书》卷二四上《食货志》），故名常平仓。常平仓作为储粮备荒的一种最基本的仓储形式，—直为后代所沿袭。

　　义仓正式创于隋朝。开皇五年（585年），朝廷令各州军民共立义仓。收获之日，按贫富量力交纳粟麦，在最基层的社会仓窖存贮，由社司掌管。遇到灾歉饥馑，发粮充赈。因立仓于社，又称社仓。宋辽金元明清，用于备荒的仓储，有义仓、常平仓、惠民仓、广惠仓、社仓和籴仓、预备仓等。仓储制度，本身存在一些不完善之处，运行过程中又不断发生流弊。比如灾年借贷，至期难还，仓本亏空；弄虚作假，谎报仓储虚数；挪作他用，甚至监守自盗，侵吞仓粮等等，大大减弱了仓储制度的防灾备荒作用。

　　中国古代虽然自然灾害频繁不断，但中华民族在同它进行顽强抗争中经受住了考验，增强了民族凝聚力，并创造了繁荣的封建经济和文化。这里，既包括广大劳动人民群众所作出的巨大牺牲和卓越贡献，也包括历代封建政府推行防灾减灾救灾政策方面的努力，但是这些对策无疑带有鲜明的阶级性和历史局限性。其中既有成功的应对，也有失败的措置，更有实践中发生的流弊、贪污腐败等种种问题。比如，乾隆年间甘肃捏灾冒赈案，就是个典型例子。清代甘肃省地瘠民贫，乾隆三十九年（1774年），陕甘总督勒尔谨奏准重开纳粮捐监，每捐1名监生收麦豆四五十石。这本来是一项防灾好措施，不想布政使王亶望等公然违背朝廷本意和规定，擅自私收折色银两，与兰州知府蒋全迪等人勾结，上下串通一气，弄虚作假，每年捏造受灾分数，以轻报重，以少报多，然后以赈灾名义从监粮折银中分报开销，大肆侵冒贪污。7年间，甘肃共捐监生近30万名，共收监粮折银2000万两以上，接近全国一年财政总收入的一半。扣除用于灾赈和军费，可剩余上千万两银子，通通被王亶望等贪官分肥鲸吞。王亶望还令各州县设立“坐省长随”，授意他们让各地随时馈送钱物，以致民间流传“一千见面，二千便饭，三千射箭（指馈送三千两银子才真办）”的歌谣。乾隆四十二年，这个大贪官竟然擢升浙江巡抚。离开甘肃时，囊括的财物用了数百头骡马驮载。乾隆四十六年案发，他被抄家产高达300余万两。这起骇人听闻的捏灾冒赈案，甘肃全省各级官员几乎都卷了进去，仅贪污千两以上的就达66人，其中二万两以上20人，万两以上、二万两以下13人。最后被法办的官员多达百余人，总督勒尔谨严重渎职，还收受属员贿赂，听任家人从中捞取好处，勒令自尽；王亶望等56人先后被处死，46人从宽免死充军。而清代河工一直视为“金穴”。乾嘉以来，更成了腐败渊薮。官员生活奢靡登峰造极，起居饮食堪与广东洋商、两淮盐商相媲美，有时一次酒宴吃到三天三夜。每年数百万两治河工程费十分之九被挥霍鲸吞，河工成为“国帑之大漏卮”（《魏源集·筹河篇上》），豆腐渣工程接连不断。显然，重温我国历史上的防灾救灾政策，总结其中的经验教训，对我国今天防灾救灾，坚持科学发展观和构建社会主义和谐社会，都有正反两个方面的借鉴意义。

　　相关链接：

　　1.邓云特（邓拓）：《中国救荒史》，商务印书馆，1937年版。

　　2.李文海等：《中国近代十大灾荒》，上海人民出版社，1994年版。

　　3.李向军：《中国救灾史》，华夏出版社，1996年版。

　　4.孟昭华：《中国灾荒史记》，中国社会出版社，1999年版。

　　5.赫治清：《中国历史上的灾荒与封建国家的对策》，《从文明起源到现代化》，人民出版社，2002年版。

    赫治清 作者简介赫治清，男，重庆市开县人，1939年10月生，中国社会科学院历史所研究员，国家清史工程清史编委会典志组专家。长期从事清史、经济史、灾害史等研究，主持中国社会科学院重大课题《中国历代自然灾害与对策研究》。